SENTENCIA DEL TSJ A FAVOR DEL CNP
SALA CONSTITUCIONAL
MAGISTRADO PONENTE: ANTONIO J. GARCÍA GARCÍA
El 15 de mayo de 2000, fue recibido en esta Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia el presente expediente, remitido por la Sala Plena, contentivo del recurso de nulidad ejercido por los ciudadanos JOSÉ CALVO OTERO, JUAN MANUEL CARMONA, ANDRÉS MATA OSORIO, DAVID NATERA FEBRES y LUISA SANZ DE CHIOSSONE, con el carácter de Presidente, Vicepresidente, Segundo Vicepresidente, Tesorero y Secretaria General, respectivamente, de la sociedad civil BLOQUE DE PRENSA VENEZOLANO (BPV), y por los ciudadanos ANDRÉS DE ARMAS SILVA y EDUARDO ALEMÁN PÉREZ, actuando en su propio nombre, todos identificados en autos, asistidos por los abogados René Plaz Bruzual, Luis Ignacio Mendoza y Luis Ortiz Álvarez, debidamente inscritos en el Instituto de Previsión Social del Abogado bajo los números 2.097, 1.436, 55.570, contra los artículos 1, 2, 3, 5, 7, 11, 12, 13, 14, 15, 17, 18, 20, 23, 25, 27, 28, 33, 36, 39 y 45 de la LEY DEL EJERCICIO DEL PERIODISMO, publicada en la Gaceta Oficial de la República de Venezuela Nº 4.819 Extraordinario del 22 de diciembre de 1994.
Realizado el estudio del expediente, esta Sala pasa a sentenciar, previas las siguientes consideraciones:
I
RESEÑA PROCEDIMENTAL
El recurso fue interpuesto el 14 de marzo de 1995 y de él se dio cuenta en el Pleno de la entonces Corte Suprema de Justicia el día 29 de ese mes, oportunidad en la que se acordó pasarlo al Juzgado de Sustanciación, para que se pronunciara sobre su admisión.
El 25 de abril de 1995, el Juzgado de Sustanciación de esa Corte admitió el recurso, acordó la notificación del Presidente del entonces Congreso de la República y del Fiscal General de la República, así como el emplazamiento por prensa de los posibles interesados.
El 9 de mayo de 1995, la parte actora consignó en autos el cartel de emplazamiento, según lo dispuesto en la derogada Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia, publicado en prensa el 4 de ese mismo mes.
El 26 de mayo de 1995, el ciudadano Eduardo Orozco, actuando con el carácter de representante del Colegio Nacional de Periodistas y en atención al cartel de emplazamiento, solicitó se le tuviera como parte en el presente recurso. En esa misma oportunidad, el Juzgado de Sustanciación admitió su intervención. Lo mismo hicieron, el 30 de mayo de 1995, los ciudadanos Eleazar Díaz Rangel, Manuel Isidro Molina y Gilberto Alcalá Perdomo.
El 3 de octubre de 1995, la entonces Corte Suprema de Justicia en Pleno designó ponente al Magistrado Humberto La Roche y fijó el día para el comienzo de la relación de la causa.
El 11 de octubre de 1995, el Magistrado Carlos Trejo Padilla manifestó su voluntad de inhibirse, de conformidad con lo establecido en el artículo 82, numeral 18, del Código de Procedimiento Civil.
El 17 de octubre de 1995, comenzó la relación de la causa y se fijó la oportunidad para la celebración del acto de informes.
El 19 de octubre de 1995, se declaró con lugar la inhibición formulada y se acordó convocar como suplente al Magistrado Rafael Alfonzo Guzmán, a los fines de constituir la Corte en Pleno Accidental.
El 1° de noviembre de 1995, oportunidad para celebrar el acto de informes, comparecieron los representantes del Bloque de Prensa Venezolano, del Colegio Nacional de Periodistas, así como los ciudadanos Gilberto Alcalá Perdomo y Manuel Isidro Molina, quienes consignaron sus correspondientes escritos, todos agregados luego a los autos.
El 25 de enero de 1996, después de que el Magistrado suplente aceptara la convocatoria que le fuera formulada, se constituyó la Corte en Pleno Accidental.
El 9 de enero de 1996, se dijo “Vistos”.
El 18 de marzo de 1997, se designó como nuevo Ponente al Magistrado Alfredo Ducharne Alonzo, en virtud de que el proyecto de sentencia presentado no obtuvo la mayoría requerida por ley.
El 16 de noviembre de 1998, el ciudadano Levy Benshimol Rodríguez, en representación del Colegio Nacional de Periodistas, asistido por la abogada María Elena Cabrera Armas, consignó escrito en el que solicitó la declaratoria sin lugar del recurso.
El 24 de noviembre de 1998, se reasignó la ponencia al Magistrado Héctor Paradisi León, por jubilación del Magistrado Alfredo Ducharne Alonzo.
El 21 de marzo de 2000, la Secretaría de la Sala Plena del Tribunal Supremo de Justicia remitió el expediente a esta Sala Constitucional.
El 28 de abril de 2000 se designó ponente al Magistrado Peña Torrelles y, el 9 de enero de 2001, se reasignó la ponencia al Magistrado Antonio García García, quien con tal carácter, suscribe el presente fallo.
II
FUNDAMENTOS DEL RECURSO
Los recurrentes solicitaron la declaratoria de nulidad por razones de inconstitucionalidad de las normas contenidas en los artículos 1 a 3, 5, 7, 11 a 15, 17, 18, 20, 23, 25, 27, 28, 33, 36, 39 y 45 de la Ley del Ejercicio del Periodismo, publicada en la Gaceta Oficial de la República Nº 4.819 Extraordinario del 22 de diciembre de 1994, argumentando lo siguiente:
1. Impugnación de los artículos 1, 2, 3, 7, 11, 39 y 45 por violación de los derechos a la libertad de expresión y al libre desenvolvimiento de la personalidad:
Según los recurrentes, el derecho a la libertad de expresión debe entenderse como “(...) un derecho individual para expresar y difundir libremente los pensamientos, ideas y opiniones mediante la palabra, el escrito, o cualquier otro medio de comunicación; y así mismo, implica el derecho a comunicar o recibir libremente información por cualquier medio de difusión (...)”. En tal virtud, afirmaron que los mencionados artículos de la Ley del Ejercicio del Periodismo, que en su criterio atribuyen de forma selectiva y exclusiva la titularidad de la libertad de expresión a los licenciados en comunicación social debidamente colegiados, despojaría a los demás ciudadanos del derecho a expresar sus pensamientos y a ejercer funciones periodísticas, lo que les convertiría en simples destinatarios pasivos de la información suministrada por los periodistas profesionales colegiados.
Concretamente, los accionantes sostuvieron que las normas invocadas resultaban inconstitucionales por lo siguiente:
- Artículo 1, toda vez que limita el ejercicio del periodismo a las exigencias de la ley impugnada y su reglamento.
- Artículo 2, por cuanto establece que sólo podrán ejercer el periodismo quienes posean título de Licenciado en Periodismo –nacional o revalidado- y se inscriban en el Colegio Nacional de Periodistas, así como en el Instituto de Previsión Social del Periodista, lo que constituiría una limitación al ejercicio a la libertad de expresión de quienes no cumplan esos requisitos.
- Artículo 3, al enumerar las actividades reservadas a los periodistas (universitarios y colegiados), de las que se excluye al resto de la colectividad.
- Artículo 7, por exigir la colegiación obligatoria de los directores y corresponsales extranjeros de las agencias noticiosas internacionales, de publicaciones periódicas de otros países y de servicios radiofónicos extranjeros, aunado a que la colegiación y autorización se supedita al tiempo de duración del contrato de trabajo que determine la realización de labores en el país.
- Artículo 11, al establecer que sea el Colegio Nacional de Periodistas el que cree Círculos Especializados de Periodistas, “pues nada justifica impedir que cualquier grupo de ciudadanos comunes o especialistas en materia de periodismo decidan libremente formar círculos especializados para discutir, estudiar, fomentar y realizar cualquier actividad en torno a la información y al periodismo”.
- Artículo 45, por disponer que sólo las personas inscritas en el Colegio Nacional de Periodistas “gozarán de todos los beneficios de esta ley” , lo que para los actores afecta el contenido esencial de la libertad de expresión.
A fin de apoyar sus argumentos, los accionantes invocaron doctrina sobre el derecho a la libertad de expresión y concluyeron que “la titularidad de la libertad de información no es exclusiva de los periodistas, sino de todos los ciudadanos y personas, participando en la misma: técnicos, editores, locutores, anunciadores (medios audiovisuales), fotógrafos, diagramadores y otros, que necesariamente no son periodistas”.
Los actores reconocieron que el artículo 82 de la Constitución de 1961 –vigente para el momento de la sanción de la ley- establecía el principio de la colegiación obligatoria de ciertas profesiones universitarias, pero afirmaron que no aplicaba para el caso del periodismo, pues dicha actividad no se limita a unos conocimientos aprendidos, sino que debe considerarse que su ejercicio se encuentra estrechamente vinculado al derecho a la libertad de expresión. Como respaldo a sus argumentos, presentaron un Dictamen de la Corte Interamericana de los Derechos Humanos en relación con la colegiación obligatoria de periodistas, en el cual se consideró que la sanción penal contra el ejercicio no autorizado del periodismo resultaba contrario al derecho a la libertad de expresión.
2. Impugnación de los artículos 1, 2, 3, 7 y 45 por violación del derecho a la igualdad y a la no discriminación:
Para los accionantes, existe también violación del derecho a la igualdad y a la no discriminación, por lo siguiente:
- En general, porque el ejercicio del periodismo sólo pueden desempeñarlo profesionales universitarios que hayan cumplido con la colegiación.
- En especial, porque: a) el artículo 7 “otorga a los extranjeros derechos por encima de los que acuerda a los venezolanos” al exigírseles solamente la colegiación pero no el título universitario; b) el Parágrafo Segundo del artículo 3 hace distinción entre la prensa escrita y los medios de comunicación radiofónicos o audiovisuales (“mientras en la primera sólo pueden ejercer el derecho de informar y la libertad de expresión los periodistas colegiados, resulta que en los medios radiofónicos o audiovisuales se les concede ese derecho y esa libertad a los moderadores, animadores y locutores, quienes sin necesidad de estar colegiados ‘ejercen plenamente sus funciones’”).
3. Impugnación de los artículos 1, 2, 3, 7, 11, 39 y 45, por violación del principio de prohibición de monopolios, de la libertad económica y del derecho al trabajo:
Para los recurrentes, la Ley impugnada implica:
- Un monopolio de la circulación de la información a favor del gremio de los periodistas profesionales colegiados en perjuicio de la libertad de expresión.
- Una violación de la libertad económica, ya que el resto de la colectividad no puede ejercer cualquier actividad relacionada con el periodismo.
- Una vulneración del “contenido esencial del derecho al trabajo”, pues aunque ese derecho puede ser limitado por ley, no puede afectarse su “núcleo”.
4. Impugnación de los artículos 1, 5, 12, 13, 14, 15, 17, 18, 20, 23, 25, 27, 28 y 33, por violación del principio constitucional de la reserva legal:
En criterio de la parte actora, esas normas violan la reserva legal por cuanto establecen remisiones genéricas e indeterminadas en los órganos del Colegio Nacional de Periodistas para que regulen el periodismo y la libertad de expresión. Concretamente, se censuró que:
- Los artículos 1 y 5 -relativos al ámbito normativo de aplicación y a los fines que debe perseguir el Colegio Nacional de Periodistas- hacen remisiones reglamentarias cuyos límites no están precisados en la ley.
- El artículo 15 señala que “las atribuciones de la Convención Nacional serán determinadas por el Reglamento de esta Ley”.
- El artículo 17 dispone que el funcionamiento del Secretariado Nacional “se regirá por su reglamento interno”.
- El artículo 18 concede a ese Secretariado Nacional la facultad para “dictar acuerdos y resoluciones” y “conocer y decidir todas aquellas materias que no sean de exclusiva competencia de la Convención Nacional”.
- Los artículos 23, 25, 27 y 33 -relativos a la regulación de los miembros de la Junta Directiva Nacional y a las atribuciones del Tribunal Disciplinario- son también imprecisos en la determinación de las competencias, al igual que ocurriría con los artículos 12, 13, 14, 20 y 28, relativos a la reglamentación de las elecciones de los miembros, delegados y representantes de los distintos órganos del Colegio Nacional de Periodistas.
Los demandantes sostuvieron que todas esas normas consisten en remisiones indeterminadas y genéricas, sin que la Ley establezca ninguna limitación u orientación específica para dichos órganos. En ese mismo orden, manifestaron que siendo el Colegio Nacional de Periodistas y todos sus órganos los encargados de ejecutar y hacer cumplir la Ley de Ejercicio del Periodismo, los mismos podrían pasar libremente a regular y a sancionar el incumplimiento de las disposiciones legislativas a través de la promulgación de actos administrativos generales o particulares.
5. Impugnación de los artículos 1, 2, 3, 5, 7, 11, 12, 13, 14, 15, 17, 18, 20, 23, 25, 27, 28, 33, 36, 39 y 45, por violación de los principios constitucionales de congruencia y razonabilidad:
Como otra de sus denuncias, los accionantes recordaron que los actos estadales deben ser congruentes, lógicos e idóneos para los fines perseguidos, y que, cuando se imponen sanciones, deben utilizarse las medidas menos gravosas para alcanzar la finalidad de la norma y el método que resulte menos restrictivo de los derechos fundamentales. En criterio de los accionantes, todos los artículos impugnados desconocen estos principios, por cuanto:
- Es increíble establecer exigencias para el ejercicio del periodismo, que quebranten el derecho a la libertad de expresión, el cual es irrenunciable e irrestringible.
- Es ilógico que se establezca una pena de prisión para el ejercicio del periodismo por parte de quienes no sean licenciados colegiados.
- Es incongruente que la Ley renuncia a regular materias de reserva legal.
- Es irracional que el Colegio Nacional de Periodistas tenga la potestad para la creación de Círculos de Especialistas, que a su vez restrinjan mayormente la libertad de expresión.
6. Impugnación del artículo 39, por violación del principio constitucional “nullum crimen, nulla poena sine lege”:
La última denuncia de los actores se limita al artículo 39, que tipifica el delito de ejercicio ilegal del periodismo, pues los accionantes estiman que su previsión contraviene normas nacionales e internacionales y criterios de los órganos supranacionales para la defensa de los derechos humanos.
III
INFORMES DE LOS TERCEROS OPOSITORES AL RECURSO
Como se ha indicado, en esta causa ha sido admitida la intervención de varios opositores al recurso, cuyos escritos se resumirán a continuación. Esta Sala no reseñará ni tomará en cuenta el escrito presentado por el ciudadano Levy Benshimol Rodríguez, el 16 de noviembre de 1998, por haber sido consignado luego de que se dijera “vistos” en la causa.
1. Intervención del Colegio Nacional de Periodistas:
La representación del Colegio Nacional de Periodistas sostuvo lo siguiente:
- Que la Constitución de 1961 establecía la colegiación obligatoria para el ejercicio de aquellas profesiones universitarias que exigiese la ley, por lo que el artículo 2 de la Ley del Ejercicio del Periodismo ha acatado un mandato constitucional.
- Que no existe violación a la reserva legal, puesto que la potestad reglamentaria que prevé la ley impugnada está referida a la posibilidad de que el Colegio Nacional de Periodistas dicte normas de carácter interno que regulen la actividad de sus agremiados, siendo ésta una competencia que no afecta las facultades de los Poderes Ejecutivo y Legislativo.
- Que la exigencia de título universitario y de colegiación no implica negar el derecho humano a la expresión, dado que no puede confundirse el derecho a comunicarse mediante cualquier medio o difundir informaciones, con la capacidad y preparación profesional que garantiza de forma técnicamente correcta que se facilite la divulgación exacta de cualquier hecho noticioso que los ciudadanos tengan derecho a conocer. El periodismo profesional requeriría, para que la información se transmita debidamente, de un conjunto de técnicas que deben aprenderse.
- Que no puede pensarse que la libre expresión del pensamiento, entendida como precepto constitucional, se agote en la libertad de información, ya que ésta es sólo una parte de dicho principio. Para el resto de las manifestaciones del derecho no se necesitaría de la participación de los medios de comunicación y de los profesionales de la información. La ley impugnada sólo establecería el caso del servicio técnico de los hechos noticiosos, quedando libertad a los particulares para cualquier otra forma de expresión.
- Que no puede dejarse de lado que el artículo 4 de la Ley de Ejercicio del Periodismo establece que “[t]odos los ciudadanos nacionales o extranjeros pueden expresarse libremente a través de los medios de comunicación social, sin más limitaciones que las establecidas en la Constitución y en las leyes”; precepto que reiteraría la libre expresión del pensamiento de manera general y no de la forma “unidireccional” como lo han planteado los recurrentes.
- Que la Ley de Ejercicio del Periodismo no dispone que la titularidad de la libertad de expresión pertenezca exclusivamente a los profesionales de la comunicación, ni tampoco arrebata a los demás ciudadanos, la libertad de expresar su pensamiento, por cuanto ella sólo regula funciones propias del periodismo profesional, como lo son, la búsqueda, preparación, redacción, edición, ilustración, entrevista, reportaje y demás géneros relacionados con el hecho noticioso, con la finalidad de que exista en ese campo un sistema de responsabilidad objetiva sobre dicha actividad, dado que la misma comprendería en sí un poder suficiente que incidiría de manera directa sobre la opinión colectiva.
- Que no existe quebrantamiento del principio de igualdad, dado que ha sido el propio Texto Constitucional el que ha exigido la colegiación obligatoria de los profesionales universitarios.
- Que el artículo 39 no atenta contra el principio “nullum crimen, nulla poena, sine lege”, porque es precisamente la ley la que describe el delito de ejercicio ilegal del periodismo y establece la pena.
2. Intervención del ciudadano Gilberto Alcalá Perdomo:
Por su parte, el ciudadano Gilberto Alcalá Perdomo solicitó la declaratoria de improcedencia del recurso, con base en las siguiente afirmaciones:
- Que los recurrentes no acompañaron ningún medio de prueba que avalase las argumentaciones expuestas, lo que evidenciaría que el acto impugnado no contradice de forma alguna principios y preceptos de rango constitucional.
- Que, en lo concerniente a la violación de principios y normas internacionales reguladoras de derechos humanos, la Comisión Interamericana de los Derechos Humanos había señalado (en la Resolución N° 17-84 del 13 de octubre de 1984, del caso Stephen Schmidt) que la colegiación obligatoria –prevista en la ley costarricense- no constituye violación del artículo 13 de la Convención Interamericana de los Derechos Humanos, relativo a la libertad de expresión. En razón de dicha decisión, el Gobierno de Costa Rica solicitó a la Corte Interamericana de los Derechos Humanos una decisión interpretativa de carácter no contencioso, la cual fue dictada el 13 de noviembre de 1985 y evacuada en los siguientes términos: “(...) la colegiación de periodistas en cuanto impida el acceso de cualquier persona al uso de los medios de comunicación social como vehículo para expresarse o para transmitir información es incompatible con el artículo 13 de la Convención Americana de los Derechos Humanos” (subrayado del escrito de informes). Con base en esto último, el opositor al recurso negó que en Venezuela el requisito de colegiación obligatoria haya constituido una limitante a la libertad de expresión, por cuanto es de conocimiento público que en los medios de comunicación social existen columnistas que no detentan la profesión de periodista y, sin embargo, escriben regularmente en los medios de comunicación impresa.
3. Intervención del ciudadano Manuel Isidro Molina:
Finalmente, el ciudadano Manuel Isidro Molina consideró la improcedencia de la pretensión de nulidad, en razón de lo siguiente:
- Que la disposición establecida en el parágrafo único del artículo 2° de la Ley de Ejercicio del Periodismo -facultad del Colegio Nacional de Periodistas para autorizar por un año a los periodistas extranjeros que se encuentren realizando reválidas de sus títulos universitarios- no constituye discriminación y ruptura del principio de equidad, dado que dicha potestad radica en la relación académico-gremial que debe existir entre las Universidades Nacionales y el Colegio Nacional de Periodistas, en el sentido de adecuar al personal extranjero al pensum de estudios y a la dinámica de trabajo con que se desempeña dicha profesión en el país.
- Que los tratados deben ser aprobados por ley, por lo que no tienen rango de normas constitucionales y no pueden invocarse en caso de que la Constitución disponga algo en sentido contrario.
- Que el principio de la libertad de expresión, tal como lo señala el artículo 13 de la Convención Interamericana de los Derechos Humanos, no es ilimitado porque deja un cierto margen de posibilidad de que los Estados signatarios dicten leyes que “establezcan responsabilidades ulteriores”, por quebrantamiento de derechos a los demás ciudadanos, así como de la preservación de materias atinentes al orden público, siendo precisamente ese orden público lo que fundamenta que la Ley de Ejercicio del Periodismo sólo fije funciones profesionales para el proceso de captación de noticias y el respeto que debe tenerse hacia los particulares al buscar, divulgar, y recibir informaciones.
- Que la opinión expresada por la Corte Interamericana de los Derechos Humanos no constituye una decisión de carácter vinculante para los países integrantes de la Convención. Por el contrario, el criterio que debería acogerse es el de la Resolución de la Comisión Interamericana de los Derechos Humanos del 13 de octubre de 1984 (mencionado caso Stephen Schmidt).
IV
CONSIDERACIONES PARA DECIDIR
El presente recurso de nulidad se dirige contra varios artículos de la Ley de Ejercicio del Periodismo, lo cual es competencia de esa Sala, de conformidad con el artículo 336, numeral 1, de la Constitución. Así se declara.
Esta Sala agrupará las denuncias formuladas en varios apartados. La parte actora formuló sus denuncias de acuerdo con los preceptos constitucionales que se habrían violado, pero al hacerlo buena parte de su argumentación no hacía más que repetir las mismas denuncias. Por ello, la Sala partirá de un criterio distinto –no la norma constitucional violada, sino el precepto legal censurado-, sin que ello implique dejar de pronunciarse sobre cada aspecto contenido en el recurso.
1. Sobre las denuncias relativas a la exigencia de título universitario y colegiación obligatoria:
Tanto la Constitución de 1961, en su artículo 82, como la Constitución de 1999, en su artículo 105, permitieron al legislador establecer profesiones que requieren la obtención de un título universitario y la necesidad de la colegiación obligatoria como requisito previo e indispensable para optar a su ejercicio, con el fin de garantizar, mediante un sistema de controles, que la práctica de esas profesiones se haga de manera acorde con ciertos principios básicos, técnicos y éticos.
Esos mecanismos de control, que en principio corresponden a la autoridad estatal, han sido trasladados mediante ley hacia los colegios profesionales, como personas jurídicas públicas de carácter corporativo. Estos mecanismos por lo general se caracterizan por ser apriorísticos -cuando por ejemplo se exige inscripción como requisito para ejercer la profesión-, pero también pueden serlo a posteriori, mediante los mecanismos de vigilancia y control que dichos entes ejercen sobre el desenvolvimiento de sus agremiados.
Ha sido justamente esa idea la que llevó al legislador, basado en la previsión constitucional, a exigir la colegiación obligatoria de los licenciados en periodismo como requisito para el ejercicio de la profesión periodística.
“Artículo 1: El ejercicio de la profesión de periodista se regirá por esta Ley y su Reglamento. Los miembros del Colegio Nacional de Periodistas estarán sometidos como tales a los Reglamentos Internos del Colegio, al Código de Ética del Periodista Venezolano y a las resoluciones que dicten los órganos competentes del Colegio.
Artículo 2: Para el ejercicio de la profesión de periodista se requiere poseer el título de Licenciado en Periodismo, Licenciados en Comunicación Social o título equivalente, expedido en el país por una Universidad, o título revalidado legalmente; y estar inscrito en el Colegio Nacional de Periodistas (CNP) y en el Instituto de Previsión Social del Periodista (IPSP). Los ciudadanos que cumplan con los requisitos establecidos en esta disposición, serán los únicos autorizados para utilizar el título de Periodista Profesional.
Parágrafo Único: Mientras cumple con la obligación de la reválida indicada en este artículo y previa presentación de la constancia del Consejo Universitario, el periodista graduado en el exterior podrá ser autorizado por la Junta Directiva Nacional del Colegio Nacional de Periodista para ejercer por el lapso de un (1) año prorrogable por un periodo igual, previa petición razonada del interesado, y verificación por la misma Junta Directiva del desarrollo normal del procedimiento académico y administrativo de reválida.
Artículo 3: Son funciones propias del periodista en el ejercicio de su profesión la búsqueda, la preparación y la redacción de noticias; la edición gráfica, la ilustración fotográfica, la realización de entrevistas periodísticas, reportajes y demás trabajos periodísticos, así como su coordinación en los medios de comunicación social impresos, radiofónicos y audiovisuales, agencias informativas, secciones u oficinas de prensa o información de empresas o instituciones públicas o privadas.
Los periodistas que ejerzan en medios radiofónicos y audiovisuales están autorizados para efectuar las locuciones propias o vinculadas con su actividad profesional.
Parágrafo Primero: Quedan exceptuadas las funciones de la misma índole que se ejerzan en órganos de difusión impresos, radiofónicos o audiovisuales dependientes de instituciones oficiales o privadas sin fines de lucro de carácter cultural, político, sindical, religioso, científico, técnico, ecológico, vecinal o estudiantil, que tengan como único fin la información y divulgación de sus propias actividades.
Parágrafo Segundo: Los directores de medios de comunicación social, aunque sean periodistas, ejercerán plenamente sus funciones de dirección, conducción de programas radiales o audiovisuales, coordinación y planificación, garantizando la libertad de expresión de los ciudadanos y la pluralidad informativa. Los directores de programas de medios radiofónicos y audiovisuales, los moderadores, animadores y locutores ejercerán plenamente sus funciones.
Parágrafo Tercero: Los reporteros gráficos podrán ejercer la actividad aun cuando no sean miembros del Colegio Nacional de Periodistas.
Artículo 5: El Colegio Nacional de Periodistas es una corporación de derecho público, dotado de personalidad jurídica, patrimonio propio distinto al Fisco Nacional; es custodio y defensor del derecho del pueblo a ser y estar informado veraz e íntegramente y, al mismo tiempo del derecho del periodista al libre acceso a las fuentes informativas; y persigue los siguientes fines:
1. Velar por el cumplimiento de esta Ley y su Reglamento, del Código de Ética del Periodista Venezolano, y de las Resoluciones Internas del CNP.
2. Proteger a sus miembros mediante un sistema de seguridad social a través del Instituto de Previsión Social del Periodista.
3. Propender al perfeccionamiento profesional y cultural del comunicador social.
4. Amparar los derechos de sus asociados.
5. Salvaguardar la libertad de expresión, el derecho de información y el derecho a la información.
6. Contribuir al fortalecimiento, ampliación y profundización de la democracia en Venezuela.
7. Cooperar en el diseño de la política comunicacional del Estado Venezolano.
Artículo 7: Los directores y corresponsales extranjeros de las agencias noticiosas internacionales, de publicaciones periódicas de otros países, de los servicios informativos radiofónicos y audiovisuales del extranjero podrán ser miembros del Colegio Nacionales de Periodistas de esta Ley.
Parágrafo Único: También podrán inscribirse en el Colegio, los periodistas extranjeros que ejerzan sus funciones en las publicaciones en idioma extranjero que se editen en el país, mientras duren sus respectivos contratos, con la misma limitación establecida en el encabezamiento de este artículo. La contratación deberá ser autorizada por el Ministerio del Trabajo”.
Artículo 45.- Se disuelve la Comisión Organizadora creada por la Ley de Ejercicio del Periodismo de 1972.
Se faculta a la Junta Directiva Nacional del Colegio Nacional de Periodistas para que resuelva la materia que haya dejado pendiente dicha Comisión, en un plazo no mayor de ciento (120) días contados a partir de la fecha de promulgación de esta Ley.
De las decisiones correspondientes se podrá recurrir por ante la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo en un plazo de quince (15) días hábiles contados a partir de la fecha de la notificación al interesado conforme a la Ley.
Las personas inscritas en el Colegio Nacional de Periodistas conforme al derogado artículo 43 de la Ley de Ejercicio del Periodismo de 1972, gozarán de todos los beneficios de esta Ley”.
Así, se lee en la Exposición de Motivos del entonces Anteproyecto de la Ley de Ejercicio del Periodismo:
“El fundamento jurídico principal de la Ley que creó al Colegio Nacional de Periodistas y regula el ejercicio de la profesión del periodista, está en el artículo 82 de la Constitución de la República [de 1961], el cual establece lo siguiente:
‘La ley determinará las profesiones que requieren título y las condiciones que deben cumplirse para ejercerlas. Es obligatoria la colegiación para el ejercicio de aquellas profesiones universitarias que señale la ley’.
De esta norma se desprende que, precisamente, la ley es la que determina las condiciones que deben establecerse para ejercer una profesión universitaria, como es la del periodista, cuya colegiación es obligatoria. Por lo tanto, se interpreta que es necesario, indicar en la ley, las funciones propias del ejercicio del periodismo para distinguirlas del derecho de los demás ciudadanos en el uso de los medios de comunicación social. Al indicarse esas funciones queda perfectamente establecido que sólo los profesionales colegiados (lo cual es obligatorio) podrán ejercerlas como profesión específica dentro de la sociedad venezolana”.
Lo mencionado fue, sin duda, el fundamento del artículo 2° de la Ley de Ejercicio del Periodismo, el cual establece como requisito necesario para ejercer como periodista, la obtención de la licenciatura en una universidad nacional o extranjera -siempre y cuando en este último supuesto se cumpla con el respectivo proceso de revalidación- y la inscripción en el Colegio Nacional de Periodistas y en el Instituto de Previsión Social del Periodista.
En tal sentido, los proyectistas de la Ley de Ejercicio del Periodismo consideraron la imperiosa necesidad de que sólo los graduados universitarios en esta carrera obtengan la mención de periodista profesional, debido a que son ellos los capacitados para manejar desde una perspectiva científica y técnica, determinados conocimientos vinculados con la actividad informativa. Esta Sala, desde ya, destaca lo fundamental: la ley regula el ejercicio profesional del periodismo, no la simple transmisión de información. Es el periodismo como profesión lo que interesó al legislador: el oficio de quienes se dedican a informar.
En la Exposición de Motivos se hizo una explicación breve del porqué debía circunscribirse esta parte de la libertad de expresión solamente al ejercicio de los profesionales:
“[l]a Constitución de la República [de 1961] indica que: ‘Todos tienen el derecho de expresar su pensamiento de viva voz o por escrito y de hacer uso para ello de cualquier medio de difusión sin que puede establecerse censura previa, pero quedan sujetas a pena, de conformidad con la Ley, las expresiones que constituyan delito’. Queda claro que la Constitución limita ese derecho a la expresión del pensamiento, y no lo amplía a la búsqueda, recepción y difusión de informaciones de toda índole. Con base en ese precepto es que el CNP [Colegio Nacional de Periodistas] propone que en el proyecto de reforma las funciones de buscar, redactar y difundir noticias como propias del periodista (...) Es importante dejar establecidas cuáles son las funciones precisas del periodista, cuya formación académica le reclama 5 años de estudios universitarios. La noticia (su búsqueda, redacción y difusión) se incluye entre las funciones, como se incluye la entrevista y el reportaje. Los dos primeros son géneros del periodismo informativo según la doctrina y la práctica profesional. El reportaje lo es del periodismo informativo y del periodismo interpretativo. Los tres exigen formación académica para su planificación y elaboración, lo cual no posee cualquier persona. La entrevista es un género del periodismo informativo que posibilita la búsqueda y difusión de las noticias. Son funciones propias del ejercicio profesional y sólo pueden ser ejercidas por quienes están autorizados por la Ley”. (Los corchetes son de esta Sala).
Como se ha destacado, en la mente del legislador –y así se reflejó luego en la ley- estaba la idea de una profesión periodística y no el deseo de cercenar a los particulares el derecho a expresarse. Por ello, la Exposición de Motivos hizo la salvedad del derecho que posee cualquier ciudadano para acceder y utilizar los medios de comunicación social con el fin de informar, opinar, analizar o simplemente expresar sus ideas respecto a cualquier punto de su interés:
“[e]l CNP [Colegio Nacional de Periodistas], con esta reforma no impide a nadie el acceso a los medios de comunicación social para expresar sus ideas o trasmitir informaciones (...) En efecto, el artículo 4° del Proyecto de Reforma establece que ‘Todos pueden expresar su opinión en columnas, editoriales, artículos a través de cualquier medio de comunicación’ y agrega: ‘Las empresas periodísticas podrán publicar artículos y otras colaboraciones de opinión de nacionales o extranjeros, aunque los autores no sean miembros del CNP [Colegio Nacional de Periodistas]”. (Los corchetes son de esta Sala).
Asimismo, como parte de la reforma de la Ley de Ejercicio del Periodismo de 1972 (cuya modificación se hizo efectiva en 1994 y es la que ahora se impugna), se estableció que el ejercicio de dicha labor sin el cumplimiento previo de los requisitos de profesionalización y colegiación, acarrea sanción penal. Al respecto, los proyectistas se basaron en los siguientes razonamientos:
“(…) en el artículo 38° se dictan sanciones a quien ejerza ilegalmente el periodismo. Es deber ciudadano acatar las leyes. Quien ejerza ilegalmente el periodismo debe ser sancionado con una correcta aplicación de la justicia, como ocurre en otras profesiones. Este planteamiento no es extraño a nuestra legislación, porque la Ley de Abogados y la Ley de Ejercicio de la Medicina también contemplan sanciones al ejercicio ilegal de la profesión”.
En el presente caso se afirma que aunque la Constitución de 1961 permita la colegiación obligatoria de profesionales universitarios, en el caso del periodismo se vulneraría la libertad de expresión.
Al respecto se observa:
El caso de la libertad de expresión y colegiación profesional de periodistas ha sido un aspecto controvertido no sólo en nuestro país, sino también dentro del marco jurídico internacional de los derechos humanos en América Latina. En tal sentido, resulta ilustrativo el caso que ha sido invocado tanto por los recurrentes como por los representantes del Colegio Nacional de Periodistas: el resuelto en el año 1984 por la Comisión Interamericana de Derechos Humanos, a través de la Resolución N° 17-84, que dirimió un conflicto sostenido por el Gobierno de la República de Costa Rica y el señor Stephen Schmidt, quien era un periodista extranjero que realizaba labores de información en ese país, sin haber cumplido con la colegiación (sí había realizado nuevamente estudios en Costa Rica, vale acotar), lo que ocasionó que se le sancionara penalmente por el ejercicio ilegal de la profesión.
En esa oportunidad, el referido periodista llevó el caso ante la Comisión Interamericana de los Derechos Humanos, la cual acordó en la referida Resolución, lo siguiente:
“La Comisión considera que la Colegiatura obligatoria de periodistas o la exigencia de tarjeta profesional no restringe la libertad de pensamiento y expresión, consagrada en el artículo 13 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos, siempre que los colegios tutelen la libertad de buscar, recibir y difundir información e ideas de toda índole, sin imponer condiciones que conlleven la restricción o cercenamiento del citado derecho, no impongan controles a la información o censura previa de la misma, y no sean exclusivamente oficiales sino que en ellos tengan efectiva participación los periodistas”.
Como se observa, esa Comisión consideró que el requisito de la colegiación obligatoria para el ejercicio del periodismo, establecido en la ley costarricense, no implicaba restricción de la libertad de pensamiento y de expresión, preceptuada en el artículo 13 de la Convención Interamericana de los Derechos Humanos.
No obstante, el Gobierno de Costa Rica acudió a la Corte Interamericana de los Derechos Humanos, con el objeto de solicitar la interpretación del contenido, así como la determinación del alcance del artículo 13 de la Convención. Esa Corte precisó, mediante una de las denominadas opiniones consultivas, que si bien la colegiación obligatoria de periodistas tenía por finalidad la protección de los profesionales remunerados, dicha protección no podía constituir restricción para que los demás sectores de la sociedad interviniesen dentro de la actividad informativa, tanto para la búsqueda y difusión de noticias, como en el derecho que tiene la ciudadanía de recibir informaciones de cualquier índole que provenga de fuentes disímiles, y no solamente de un grupo en particular, como lo sería del círculo de periodistas profesionales. En tal sentido, indicó lo siguiente:
“76. La Corte concluye, en consecuencia, que las razones de orden público que son válidas para justificar la colegiación obligatoria de otras profesiones, no pueden invocar en el caso del periodismo, pues conducen a limitar de modo permanente, en perjuicio de los no colegiados, el derecho de hacer uso pleno de las facultades que reconoce a todo ser humano el artículo 13 de la Convención, lo cual infringe principios primarios del orden público democrático sobre el que ella misma se fundamenta.
77. Los argumentos acerca de que la colegiación es la manera de garantizar a la sociedad una información objetiva y veraz a través de un régimen de ética y responsabilidad profesionales han sido fundados en el bien común. Pero en realidad como ha sido demostrado, el bien común reclama la máxima posibilidad de información y es el pleno ejercicio del derecho a la expresión lo que la favorece. Resulta en principio contradictorio invocar una restricción a la libertad de expresión como un medio para garantizarla, porque es desconocer el carácter radical y primario de ese derecho como inherente a cada ser humano individualmente considerado, aunque atributo, igualmente, de la sociedad en su conjunto. Un sistema de control al derecho de expresión en nombre de una supuesta garantía de la corrección y veracidad de la información que la sociedad recibe puede ser fuente de grandes abusos y, en el fondo, viola el derecho a la información que tiene esa misma sociedad.
78. Se ha señalado igualmente que la colegiación de los periodistas es un medio para el fortalecimiento del gremio y, por ende, una garantía de la libertad e independencia de esos profesionales y un imperativo del bien común. No escapa a la Corte que la libre circulación de ideas y noticias no es concebible sino dentro de una pluralidad de fuentes de información y del respeto a los medios de comunicación. Pero no basta para ello que se garantice el derecho de fundar o dirigir órganos de opinión pública, sino que es necesario también que los periodistas y, en general, todos aquéllos que se dedican profesionalmente a la comunicación social, puedan trabajar con protección suficiente para la libertad e independencia que requiere este oficio. Se trata, pues, de un argumento fundado en un interés legítimo de los periodistas y de la colectividad en general, tanto más cuanto son posibles e, incluso, conocidas las manipulaciones sobre la verdad de los sucesos como producto de decisiones adoptadas por algunos medios de comunicación estatales o privados.
79. En consecuencia, la Corte estima que la libertad e independencia de los periodistas es un bien que es preciso proteger y garantizar. Sin embargo, en los términos de la Convención, las restricciones autorizadas para la libertad de expresión deben ser las ‘necesarias para asegurar‘ la obtención de ciertos fines legítimos, es decir que no basta que la restricción sea útil ( supra 46 ) para la obtención de ese fin, ésto es, que se pueda alcanzar a través de ella, sino que debe ser necesaria, es decir que no pueda alcanzarse razonablemente por otro medio menos restrictivo de un derecho protegido por la Convención. En este sentido, la colegiación obligatoria de los periodistas no se ajusta a lo requerido por el artículo 13.2 de la Convención, porque es perfectamente concebible establecer un estatuto que proteja la libertad e independencia de todos aquellos que ejerzan el periodismo, sin necesidad de dejar ese ejercicio solamente a un grupo restringido de la comunidad.
80. También está conforme la Corte con la necesidad de establecer un régimen que asegure la responsabilidad y la ética profesional de los periodistas y que sancione las infracciones a esa ética. Igualmente considera que puede ser apropiado que un Estado delegue, por ley, autoridad para aplicar sanciones por las infracciones a la responsabilidad y ética profesionales. Pero, en lo que se refiere a los periodistas, deben tenerse en cuenta las restricciones del artículo 13.2 y las características propias de este ejercicio profesional a que se hizo referencia antes ( supra 72-75 ).
81. De las anteriores consideraciones se desprende que no es compatible con la Convención una ley de colegiación de periodistas que impida el ejercicio del periodismo a quienes no sean miembros del colegio y limite el acceso a éste a los graduados en una determinada carrera universitaria. Una ley semejante contendría restricciones a la libertad de expresión no autorizadas por el artículo 13.2 de la Convención y sería, en consecuencia, violatoria tanto del derecho de toda persona a buscar y difundir informaciones e ideas por cualquier medio de su elección, como del derecho de la colectividad en general a recibir información sin trabas”.
Con base en lo anterior, la Corte Interamericana de los Derechos Humanos concluyó lo siguiente:
“Para resolver sobre la compatibilidad entre la Ley y la Convención, la Corte deberá aplicar los criterios expuestos en la parte general de esta opinión.
83. La Corte observa que según el artículo 25 de la Ley No. 4420 no se requiere la colegiación para actuar como comentarista o columnista, permanente u ocasional, remunerado o no. Tal disposición ha sido alegada para demostrar que dicha Ley no se opone a la libre circulación de ideas y opiniones. Sin embargo, sin entrar a considerar en detalle el valor de ese alegato, ello no afecta las conclusiones de la Corte respecto de la cuestión general, toda vez que la Convención no garantiza solamente el derecho de buscar, recibir y difundir ideas sino también información de toda índole. La búsqueda y difusión de información no cabe dentro del ejercicio autorizado por el artículo 25 de la Ley No. 4420.
84. Según las disposiciones citadas, la Ley No. 4420 autoriza el ejercicio del periodismo remunerado solamente a quienes sean miembros del Colegio, con algunas excepciones que no tienen entidad suficiente a los efectos del presente análisis. Dicha ley restringe igualmente el acceso al Colegio a quienes sean egresados de determinada escuela universitaria. Este régimen contradice la Convención por cuanto impone una restricción no justificada, según el artículo 13.2 de la misma, a la libertad de pensamiento y expresión como derecho que corresponde a todo ser humano; y, además, porque restringe también indebidamente el derecho de la colectividad en general de recibir sin trabas información de cualquier fuente.
85. Por consiguiente, en respuesta a las preguntas del Gobierno de Costa Rica sobre la colegiación obligatoria de los periodistas en relación con los artículos 13 y 29 de la Convención y sobre la compatibilidad de la Ley No. 4420 con las disposiciones de los mencionados artículos,
LA CORTE ES DE OPINIÓN,
Primero
Por unanimidad
que la colegiación obligatoria de periodistas, en cuanto impida el acceso de cualquier persona al uso pleno de los medios de comunicación social como vehículo para expresarse o para transmitir información, es incompatible con el artículo 13 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos.
Segundo
Por unanimidad
que la Ley No. 4420 de 22 de setiembre de 1969, Ley Orgánica del Colegio de Periodistas de Costa Rica, objeto de la presente consulta, en cuanto impide a ciertas personas el pertenecer al Colegio de Periodistas y, por consiguiente, el uso pleno de los medios de comunicación social como vehículo para expresarse y transmitir información, es incompatible con el artículo 13 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos”.
Los intervinientes en este proceso han destacado que existe divergencia entre la Resolución de la Comisión y la Opinión de la Corte, cuando lo cierto es que ello no ha ocurrido. Ha sido sólo una cuestión de énfasis: la Comisión sostuvo que no había violación a la libertad de expresión por exigirse colegiación; la Corte, por su parte, dijo que sí la habría, pero sólo si con ello se impide a los ciudadanos expresarse. Es obvio que la Corte no censuró expresamente la colegiación, sino el hecho de que tras ella se esconda un impedimento al ejercicio del derecho humano a la expresión del pensamiento.
Se ha alegado en este juicio que la opinión de la Corte no es vinculante y sí la Resolución de la Comisión, pues se partió de la idea de que una contradecía a la otra. Quienes han creído ver en la opinión de la Corte la prohibición de la colegiación han preferido apartarse de ella, si son opositores al presente recurso, y refugiarse en la decisión de la Comisión. Justo lo contrario que los accionantes, para quien la Corte habría censurado toda colegiación de periodistas. Para la Sala, como se ha indicado, ni uno ni otro están en lo cierto: los dos organismos básicos del sistema de protección de derechos humanos en América Latina han sido contestes: muestran su preocupación por la libertad de expresión –lo que está Sala comparte-, pero no califican a la colegiación en sí misma como una violación a ese derecho, lo que no impide que pueda ser censurable cierta forma de colegiación, si ella impidiese –se usa el mismo verbo que la Corte- el ejercicio del derecho.
Esta Sala, en todo caso, basará su decisión en la Constitución venezolana, sin necesidad de extenderse más en lo relacionado con los criterios de la Comisión y la Corte, por cuanto en realidad el problema se centra no en las normas contenidas en tratados internacionales –que por ser sobre derechos humanos tienen también rango constitucional entre nosotros-, sino en la norma constitucional venezolana que permite la colegiación.
En efecto, tanto la Constitución como la Convención garantizan la libertad de expresión, pero es sólo nuestra Constitución la que faculta al legislador para exigir colegiación en profesiones universitarias. Es necesario, entonces, determinar si ello abarca el caso del periodismo –como sostienen los opositores al recurso- o no, como estiman los accionantes. Por supuesto, esta Sala tomará en consideración los criterios de la Comisión y de la Corte, consciente de su importancia dentro del marco de respeto de los derechos humanos en el continente latinoamericano.
Señalado lo anterior, se debe considerar que si bien la colegiación obligatoria representa un régimen que nuestra Constitución ha delegado a la ley para determinar cuáles son las profesiones que la requieren como requisito fundamental para su ejercicio, no es menos cierto que nuestra Carta Magna en su artículo 19 ha diseñado un régimen amplio relacionado con la materia de los derechos humanos, indicando como obligación del Estado garantizar a toda persona, conforme al principio de progresividad y de no discriminación, el goce y ejercicio irrenunciable e indivisible de los derechos humanos, siendo su respeto y garantía de acatamiento obligatorio para todos los órganos del Poder Público, de conformidad con la Constitución, los Tratados que versen sobre la materia, suscritos y ratificados por la República, las leyes que lo desarrollen, así como de todos aquellos derechos que no estén expresamente establecidos, tal como lo dispone el artículo 22 Constitucional. Ello aunado a lo delimitado por el artículo 57 eiusdem, relativo al derecho de la libertad de expresión, el cual ha sido concebido bajo tres dimensiones, a saber: la libertad de pensamiento, la libertad ideológica y la libertad de opinión (llamado por algunos libertad de prensa, referida a los medios de comunicación), estableciendo además la prohibición de censura previa el principio de responsabilidad ulterior en el ejercicio de ese derecho, la prohibición expresa de anonimato, de propaganda de guerra, mensajes discriminatorios y aquellos que atenten contra la libertad religiosa.
Los preceptos antes señalados, permiten que se amplíe la interpretación de los derechos y garantías fundamentales con base en los criterios manejados en relación con el carácter supranacional que tienen los derechos humanos, en pro de ampliar el alcance de los mismos. De manera que, considera esta Sala que la libertad de expresión, como derecho fundamental incuantificable e inherente de toda la colectividad, no puede ser limitable por otros sujetos –incluyendo el Estado- por cuanto ellos en sí mismos, constituyen el límite de acción que tiene el Poder Público frente a los particulares, por lo que siempre debe determinarse una interpretación amplia de los mismos.
En razón de ello, esta Sala estima que, el establecimiento de un sistema de colegiación obligatoria para los periodistas profesionales, no puede conducir a implementar un marco jurídico que sea excluyente del resto de la colectividad, circunscribiendo ciertos actos como propios del ejercicio profesional del periodismo. Sin embargo, lo afirmado no debe interpretarse en el sentido de que las personas que no hayan cumplido con formación universitaria y que ejerzan la actividad periodística sólo con base en los conocimientos obtenidos por su propia experiencia, puedan acceder al Colegio Nacional de Periodistas, pues evidentemente, este Ente sólo agrupa a los licenciados universitarios en esta área. Por tanto, el ejercicio empírico y no profesional del periodismo no puede llevar a que sean colegiados por esa entidad, ni tampoco que el ejercicio no profesional de la actividad pueda dirigirse al detrimento de las potestades que tiene el Colegio Nacional de Periodistas establecidas en la Constitución y en la ley que rige su materia, las cuales abarcan la potestad para agrupar y organizar a sus asociados (periodistas profesionales), así como el ejercer su potestad organizativa y reglamentaria, e inclusive, la potestad disciplinaria sobre sus agremiados. Todos pueden de una u otra manera ejercer el derecho a la libertad de expresión, aunque ello trastoque tangencialmente la actividad propia del periodismo, pero tampoco puede considerarse que su desenvolvimiento sea equiparable al ejercicio profesional realizado por licenciados especializados en esta área de la comunicación social.
Concluye la Sala dicha afirmación, por cuanto la colegiación obligatoria no constituye per se contravención a los derechos relativos a la libertad de expresión, establecidos en nuestra Constitución, así como en el anteriormente referido ordenamiento supranacional.
Con base en lo anterior, la Sala concluye que la colegiación obligatoria a la que ese refieren los artículos 1, 2, 3, 7, 11 y 45 de la Ley de Ejercicio del Periodismo no viola los derechos al libre desenvolvimiento de la personalidad y a la libertad de expresión, al principio de igualdad y no discriminación, libertad económica y prohibición de monopolios, derecho al trabajo, y los principios de congruencia y razonabilidad. En concreto, se observa:
- Que los requisitos exigidos en los artículos 2 y 3 de dicha Ley están vinculados solamente con el ejercicio profesional del periodismo, tanto por nacionales como extranjeros que hayan cumplido con las reválidas en nuestro país, elementos que en sí no atentan contra los derechos supuestamente conculcados, toda vez que tal como lo menciona el artículo 2 eiusdem, está prevista para el ejercicio profesional del periodismo y de su contenido se desprende, que no constituye una limitante ni una exclusión para que el resto de la colectividad se exprese libremente, sea por sus propios canales de comunicación, o a través de los medios de comunicación social, actuando como personajes de opinión en entrevistas, o que debido a su carácter como especialistas en determinadas ramas de índole técnico-profesional les permitan publicar estudios técnicos, ensayos o investigaciones que versen sobre las materias de su conocimiento, o en la elaboración de simples ensayos de opinión.
- Que el Parágrafo Único del Artículo 2 de la Ley cuestionada, se limita a hacer referencia a la exigencia del cumplimiento de la reválida en aquellos casos en que el periodista se haya graduado en el extranjero, por lo que la exigencia de tal requisito no constituye un factor atentatorio contra la libertad de expresión o del libre desenvolvimiento de la personalidad, en los términos pretendidos por los recurrentes, toda vez que dicha norma no perjudica al resto de la colectividad para ejercer actividades relacionadas con el periodismo, sino que solamente constituye un requisito que, al igual que en cualquier otra profesión, se les exige a los licenciados en comunicación social, para desempeñar sus actividades a niveles profesionales, por lo que mal podría afirmarse el quebrantamiento de los principios constitucionales aludidos, así como los de igualdad y no discriminación, al trabajo, a la constitución de monopolios ni a la libertad económica.
- Que el artículo 3, define bajo un carácter descriptivo qué se entiende por las funciones que integran al periodismo, por lo que su contenido enunciativo no genera violación alguna contra la Constitución. Igualmente, los Parágrafos Primero y Segundo de ese artículo se limitan a excluir de los requisitos para el ejercicio del periodismo profesional, a aquellos particulares que ejerzan labores informativas o de investigación sin fines de lucro y solamente con la intención de prestar un servicio comunitario, lo que lejos de atentar contra el principio de libertad de expresión o del libre desenvolvimiento de la personalidad, a la igualdad y no discriminación, a la libertad económica o el derecho al trabajo, constituye una norma aliciente que ampara el ejercicio lego del periodismo, y no constituye un atentado contra el resto de la colectividad no profesional para ejercer tales actividades. Mientras que, en lo que respecta al Parágrafo Segundo, simplemente se limita a establecer que los directores de medios de comunicación, aunque no sean periodistas, pueden ejercer plenamente labores de dirección y conducción de programas radiales o audiovisuales, garantizando la libertad de expresión de los ciudadanos y la pluralidad informativa, por lo que esta Sala niega que se produzca restricción de los derechos denunciados.
- Que en el artículo 7 y su Parágrafo Único de la Ley de Ejercicio del Periodismo, lo que dispone es que “[l]os directores y corresponsales extranjeros de las agencias noticiosas internacionales, de publicaciones periódicas de otros países, de los servicios informativos radiofónicos audiovisuales del extranjero podrán ser miembros del Colegio Nacional de Periodistas mientras duren sus respectivos contratos con la sola limitación de los derechos establecidos en el artículo 35 de esta Ley”, siendo esta una exigencia para los trabajadores extranjeros que ocupen cargos gerenciales en medios de comunicación social a los fines de llevar un control que, tal como le es exigido a los nacionales, debe implementarse generalmente, por lo que tampoco se deriva el constreñimiento a garantías fundamentales, como sería el de igualdad, ya que el cumplimiento del mandato de ley es igual para los periodistas nacionales como extranjeros para realizar la actividad profesional. Igual opinión merece lo establecido en el Parágrafo Único de esa misma normativa, cuando se refiere a periodistas que desean ejercer las demás labores no directivas en nuestro país.
2. Sobre la violación del derecho a asociarse:
Los accionantes también solicitan la anulación del Parágrafo Único del artículo 11, el cual establece la posibilidad de que la Junta Directiva del Colegio Nacional de Periodistas autorice la organización y funcionamiento de Círculos Especializados de Periodistas en determinadas áreas.
Artículo 11: El Colegio Nacional de Periodistas estará estructurado como una organización de carácter nacional, cuya autoridad suprema será la Convención Nacional. Tendrá así mismo una Junta Directiva Nacional un Secretariado Nacional y un Tribunal Disciplinario Nacional.
Parágrafo Único: La Junta Directiva Nacional podrá autorizar la organización y el funcionamiento de Círculos Especializados de Periodistas, de acuerdo con el Reglamento respectivo.
En criterio de esta Sala, se trata de una norma –con el rango suficiente: el legal- que permite al ente gremial ejercer su potestad organizativa como persona jurídica pública corporativa de carácter independiente, por lo que toda norma establecida en esta Ley, relativa a la estructura y funcionamiento del Colegio Nacional de Periodistas, no constituye violación alguna del ordenamiento constitucional.
A tal efecto, debe señalarse que es materia de la reserva legal dicho ámbito (el relativo a la organización de los colegios profesionales), en ejecución del mandato establecido en el artículo 82 de la Constitución de 1961, que ha servido de fundamento para que sea la ley, al regular las distintas profesiones, la que establezca la estructura y organización de los colegios profesionales (vgr. Ley de Abogados de 1967); carácter éste que también ha sido conservado por la Constitución de 1999 en su artículo 105, cuya aspecto fue reseñado por la Exposición de Motivos de la siguiente manera:
“La Constitución delega en la ley la determinación de las profesiones que requieren título y las condiciones que debe cumplirse para ejercerlas, incluyendo la colegiación. Al respecto, la Disposición Transitoria Decimoquinta dispone que hasta tanto se apruebe la legislación en esta materia, se mantendrá en vigencia el ordenamiento jurídico aplicable antes de la sanción de la Constitución (...) Por otra parte, la ley deberá garantizar que en las asociaciones gremiales y colegios profesionales se establezcan estructuras organizativas que permitan afiliaciones, gerencias académicas y gestiones electorales más adecuadas a la calidad profesional de sus integrantes y directivos”.
Por lo que el artículo 11 de la Ley de Ejercicio del Periodismo simplemente preceptúa la organización interna de la corporación pública del colegio de abogados y no constituye una limitante para el desarrollo de las libertades constitucionales.
3. Sobre las denuncias respecto del poder normativo del Colegio Nacional de Periodistas:
Los recurrentes también solicitaron la nulidad de los artículos 1, 5, 12, 13, 14, 15, 17, 18, 20, 23, 25, 27, 28 y 33 de la Ley de Ejercicio de Periodismo, en virtud de que en ellos se establece un poder reglamentario al Colegio nacional de Periodistas.
Los artículos 1 y 5 ya han sido transcritos al decidir sobre la denuncia referida a la colegiación obligatoria y su texto se recuerda ahora:
Artículo 1: El ejercicio de la profesión de periodista se regirá por esta Ley y su Reglamento. Los miembros del Colegio Nacional de Periodistas estarán sometidos como tales a los Reglamentos Internos del Colegio, al Código de Ética del Periodista Venezolano y a las resoluciones que dicten los órganos competentes del Colegio.
Artículo 5: El Colegio Nacional de Periodistas es una corporación de derecho público, dotado de personalidad jurídica, patrimonio propio distinto al Fisco Nacional; es custodio y defensor del derecho del pueblo a ser y estar informado veraz e íntegramente y, al mismo tiempo del derecho del periodista al libre acceso a las fuentes informativas; y persigue los siguientes fines:
1. Velar por el cumplimiento de esta Ley y su Reglamento, del Código de ética del Periodista Venezolano, y de las Resoluciones Internas del CNP.
Los otros artículos en los que se menciona la potestad para dictar normas sub-legales -y que han sido denunciados por la parte accionante- son del tenor siguiente:
Artículo 12: La Convención Nacional estará integrada por la Junta Directiva Nacional, el Tribunal Disciplinario Nacional, la Junta Directiva de la Seccional sede y los delegados electos por las seccionales conforme a las disposiciones de esta Ley, su Reglamento y los Reglamentos Internos. Los Secretarios Generales Seccionales son delegados natos a la Convención Nacional.
Artículo 13: El número de delegados a la Convención Nacional lo determinara el Secretariado Nacional, de acuerdo con el Reglamento Interno del Colegio Nacional de Periodistas.
Artículo 14: Las representaciones de la Convención Nacional, así como los órganos directivos del CNP serán electos mediante el voto directo y secreto de sus miembros, de acuerdo con el Reglamento Interno del Colegio Nacional de Periodistas.
Artículo 15: La Convención Nacional se reunirá cada dos (2) años en la sede escogida por la propia Convención en su última reunión. Las atribuciones de la Convención Nacional serán determinadas en el Reglamento de esta Ley.
Artículo 17: El Secretariado Nacional estará integrado por los miembros de la Junta Directiva Nacional el Tribunal Disciplinario Nacional y por los Secretarios Generales de las Seccionales; se reunirá por lo menos una vez cada año, y su funcionamiento se regirá por su Reglamento Interno.
Artículo 18: El Secretariado Nacional tendrá las siguientes funciones:
a) Dictar reglamentos internos.
b) Conocer las apelaciones de las decisiones del Tribunal Disciplinario Nacional.
c) Dictar acuerdos y resoluciones.
d) Determinar el número de delegados que asistirán a la Convención Nacional.
e) Conocer y decidir todas aquellas materias que no sean de exclusiva competencia de la Convención Nacional.
Artículo 20: La Junta, Directiva Nacional será electa conforme a los principios establecidos en esta Ley y su Reglamento, y durará dos (2) años en sus funciones.
Artículo 23: Las atribuciones de la Junta Directiva Nacional serán determinadas en el Reglamento de esta Ley.
Artículo 25: El Tribunal Disciplinario Nacional conocerá en primera instancia de las infracciones y violaciones a los principios de la ética profesional determinados en esta Ley y su Reglamento, y de las normas disciplinarias que dicte la Convención Nacional del CNP conforme a la presente Ley y su Reglamento, cuando sean cometidas por los miembros de los Organismos Nacionales del CNP y por los miembros de los Tribunales Disciplinarios Seccionales. Igualmente conocerá por vía de apelación de los fallos de los Tribunales Disciplinarios Seccionales.
Las decisiones del Tribunal Disciplinario Nacional, en todo caso, serán apelables ante el Secretariado Nacional del CNP.
Artículo 27: Cada Seccional tendrá una Junta Directiva integrada por un número de miembros no menor de tres (3) ni mayor de once (11) y sus respectivos suplentes. Los directivos Seccionales, en todo caso, serán el Secretario General, el Secretario de Organización y el Secretario de Finanzas.
Sus atribuciones serán establecidas de acuerdo con el artículo 23 de esta Ley.
Artículo 28: Las Juntas Directivas Seccionales durarán dos (2) años en sus funciones y serán electas conforme a las disposiciones de esta Ley y su Reglamento; y del Reglamento Electoral Interno.
Artículo 33: El Tribunal Disciplinario Seccional conocerá en primera instancia de las infracciones y violaciones a los principios de la ética profesional definidos en esta Ley y su Reglamento, y de las normas disciplinarias dictadas por la Convención Nacional del Colegio Nacional de Periodistas conforme a esta Ley y su Reglamento cuando sean cometidas por los miembros de las respectivas Seccionales, con excepción de los miembros de los Tribunales Disciplinarios Seccionales, a quienes les corresponde ser juzgados por el Tribunal Disciplinario Nacional.
Se observa que los mismos se refieren a la organización del Colegio Nacional de Periodistas, a las potestades que el mismo tiene frente a sus agremiados, a los procesos electorales para la designación de sus autoridades, a la regulación de su tribunal disciplinario, y a las seccionales que integran al referido ente corporativo, elementos éstos que son propios de la materia de reserva legal y que al ser relativos a su organización interna, a su potestad disciplinaria y a su organización comicial, no generan daño alguno, toda vez que están cumpliendo con los principios de la reserva legal.
Sobre este punto, los recurrentes alegaron que sí hubo quebrantamiento de la reserva legal al establecer remisiones genéricas e indeterminadas en los órganos del Colegio Nacional de Periodistas para que por vía reglamentaria “ (...) regulen el periodismo (y la libertad de expresión) y para que fiscalicen el incumplimiento de las normas contenidas en la mencionada Ley (...) “, incurriéndose en su opinión en una deslegalización, toda vez que no se delimitaron los parámetros normativos legales sobre los cuales el reglamento debe desarrollarse.
El ordenamiento constitucional venezolano, como lo afirma la parte accionante, prevé la figura de la reserva legal nacional, que impide que ciertas materias puedan ser reguladas por normas que no sean emanadas del órgano deliberante nacional, las cuales estarán contenidas en las denominadas leyes formales. La determinación de esas materias es sencilla: bastará para ello la lectura del texto constitucional, toda vez que son enumeradas en él. En la Constitución de 1961, la lista de las materias reservadas al legislador nacional se encontraba en el numeral 24 del artículo 136, mientras que en el actual Texto Fundamental se halla en el numeral 32 del artículo 156.
Aparte de la mencionada, existe otro tipo de reserva legal, pero que se diferencia por no ser exclusiva del poder nacional: aquella consistente en la prohibición de que actos de rango sublegal regulen determinadas materias. No se trata, en este caso, de la atribución exclusiva de competencias al órgano parlamentario nacional –antes Congreso; hoy Asamblea Nacional-, sino de la necesidad de que las normas restrictivas estén contenidas en actos emanados de los órganos deliberantes de la entidad territorial de que se trate. La determinación de esos supuestos es también sencilla, si bien no se encuentran agrupados en una sola disposición -como ocurre con la reserva legal a favor del Poder Público Nacional-, sino que están repartidos por todo el texto constitucional. Sucede así en todos los casos en que se remite a la ley, sin especificar que sea nacional, para regular determinado aspecto, normalmente para fijar límites. En tales casos no se requiere de leyes formales, pues este término está reservado para aquéllas que sanciona el parlamento nacional, siguiendo el procedimiento que pauta la propia Carta Magna.
Ahora bien, siempre ocasiona controversia la posibilidad de que el órgano parlamentario delegue en otro órgano –en especial en el Ejecutivo Nacional; vale decir, en el Presidente de la República- el ejercicio de una función normativa. Se trata de un asunto delicado, pues afecta al ejercicio de las funciones propias de cada órgano del Poder Público, a la par que entra de lleno en los siempre discutibles límites del principio constitucional de la separación de las ramas que ejercen ese Poder.
En el caso de autos, se denuncia que existe reserva legal. Al respecto observa la Sala:
El principio de legalidad se encuentra estrechamente vinculado al ámbito de la reserva legal, lugar en el cual el legislador posee el monopolio para dictar normas que versen sobre determinadas materias, tales como, las relacionadas con los colegios profesionales. Sin embargo, en el ejercicio de sus potestades, el legislador debe hacer delimitaciones generales sobre aspectos fundamentales que en ocasiones le impiden abarcar otros aspectos o situaciones que dada su variedad o variabilidad, impiden que sean abarcadas completamente por el Cuerpo Legislativo. Es en estas situaciones, sobre las cuales, previa delimitación del campo general a regular, se autoriza al reglamentista regular aspectos particulares, siempre y cuando no excedan de la permisión legal ni invada campos exclusivos de la reserva legal.
La delegación legislativa, cuando opera correctamente, no implica una transferencia del poder legislativo hacia la Administración, sino una técnica de colaboración entre los órganos del Poder Público. Sería inconcebible que el órgano parlamentario renunciase a su función, cediéndolas al Ejecutivo, pero ello no impide que, en ciertos casos, requiera de su participación, a objeto de ayudarle en la creación normativa. Lo esencial es que esa delegación se produzca para casos determinados, sin afectar así verdaderamente a la reserva legal, evitando incurrir en remisiones genéricas y no delimitadas a favor de la Administración, toda vez que se incurría en el error de técnica legislativa denominado remisiones en blanco que generan lo que la doctrina ha denominado la deslegalización de la actividad del legislador.
Dicho lo anterior, se observa que los recurrentes han considerado que el Legislador precisamente ha incurrido en una deslegalización al haber realizado remisiones genéricas al reglamento, como lo ha sido en el caso del sometimiento de las actividades de los periodistas a los reglamentos internos del Colegio (artículo 1), el establecer por vía reglamentaria disposiciones atinentes al perfeccionamiento profesional y cultural, amparar los derechos de los asociados, salvaguardar la libertad de expresión y cooperar con el diseño de la política comunicacional del Estado (artículo 5), regular las atribuciones de la Convención Nacional (artículo 15), las funciones del Secretariado Nacional (artículos 17 y 18), las funciones de la Junta Directiva Nacional (artículos 23 y 27), la delegación de las normas de la Convención Nacional del Colegio Nacional de Periodistas (artículos 25 y 33), elementos que en su criterio son deslegalizaciones que deben ser anuladas por constituir inconstitucionalidad.
De la normativa enunciada cabe observar, que los argumentos esgrimidos por los recurrentes no constituyen una deslegalización, toda vez que las disposiciones invocadas de la Ley de Ejercicio del Periodismo establecen los lineamientos sobre los cuales debe actuar el reglamento y no hay vacío legales que deban ser regulados completamente por el reglamento sino más bien de manera complementaria. Por lo que, en este caso, el desarrollo de la ley viene dado por reglamentos ejecutivos y no por los reglamentos delegados, siendo éstos últimos los tipos reglamentarios sobre los cuales debería llenarse los vacíos completos dejados por la ley. Debe destacarse que la complementariedad del reglamento a la ley no conforma una invasión de su campo.
No obstante, lo anterior, cabe señalar que los argumentos afirmados por los recurrentes no tienen vinculación con el ámbito del control concentrado de la constitucionalidad que ejerce esta Sala, dado que los mismos más bien guardan relación con el ámbito de las potestades conferidas por el legislador al reglamentista, situación que corresponde al control del juez contencioso administrativo por tratarse del desarrollo de la permisión en el ámbito del ordenamiento sublegal, siendo éste el llamado a verificar si los aspectos tratados en el reglamento exceden o no las materias conferidas por la Ley. Si bien el legislador debe delimitar desde un principio el campo de acción sobre el cual debe normar el reglamento, la simple remisión que la ley haga al reglamento no constituye un vicio de inconstitucionalidad, sino que más bien será el juez contencioso administrativo el que deberá estudiar si el reglamento ha excedido la ley.
Ergo, en virtud de lo referido debe desestimarse los argumentos esgrimidos por los recurrentes respecto a las supuestas deslegalizaciones de la Ley de Ejercicio del Periodismo, como factor de contravención del principio de legalidad, toda vez que la misma ha dispuesto mandatos de ejecución al reglamento y no una amplia libertad de regulación. Así se declara.
4. Sobre la denuncia de violación del principio de legalidad penal:
Según los actores, el artículo 39 de la Ley de Ejercicio del Periodismo es inconstitucional por violación del principio de legalidad penal.
Dicho artículo establece una sanción de carácter penal -prisión de tres a seis meses- para aquellas personas que, sin ser periodistas profesionales, ejerzan “ilegalmente” la profesión.
“Artículo 39.- El que ejerza ilegalmente la profesión de periodista será sancionado con pena de presión de tres (3) a seis (6) meses. Es competencia de la jurisdicción penal, conocer y sancionar la participación en estos casos y el enjuiciamiento será de oficio, por denuncia o a instancia de parte”.
Ahora bien, se cumple con el requisito de que sea una norma de rango legal la que tipifique el delito. Asimismo, ha dejado sentado la Sala que sí puede existir ejercicio ilegal de la profesión de periodista, pues la libertad de expresión no puede llevar a concluir que todos tienen derecho a convertirse en profesionales de la comunicación.
Por lo expuesto, esta Sala rechaza la presente denuncia de inconstitucionalidad. Así se declara.
5. Sobre la violación al principio de la razonabilidad:
La parte actora denunció que la ley impugnada viola el principio de congruencia y razonabilidad en muchos de sus artículos (1, 2, 3, 5, 7, 11, 12, 13, 14, 15, 17, 18, 20, 23, 25, 27, 28, 33, 36, y 45).
Ahora bien, como se puede verificar al leer el recurso y el resumen que efectuó la Sala en el apartado correspondiente, esta denuncia es simplemente una forma de reiterar todas las anteriores (violación de la libertad de expresión, de la reserva legal y del principio de legalidad penal). Es una manera de insistir sobre las denuncias previas, calificándolas no sólo de inconstitucionales en sí mismas, sino de desproporcionadas.
Esta Sala ha desestimado cada una de esas denuncias, al entender que no hay violación constitucional ni en la exigencia de colegiación para el ejercicio del periodismo, ni en la entrega de facultades normativas al Colegio Nacional de Periodistas ni en la tipificación de un delito por ejercicio ilegal del periodismo. Por tal razón, esta Sala rechaza también esta nueva denuncia. Así se declara.
El único artículo sobre el que no se ha pronunciado la Sala en sus consideraciones precedentes es el 36, que prevé las sanciones que pueden imponer los Tribunales Disciplinarios de los Colegios de Periodistas. En él se lee:
Artículo 36.- Los Tribunales Disciplinarios podrán imponer las siguientes sanciones:
a) Amonestaciones privadas.
b) Amonestaciones públicas.
c) Suspensión del ejercicio de cargos directivos en el Colegio Nacional de Periodistas.
d) Suspensión del ejercicio profesional por un lapso mínimo de tres (3) meses y no mayor de un año, por decisión que adopten al menos las dos terceras partes del Tribunal Disciplinario respectivo”.
No expusieron los recurrentes motivo alguno para entender que esa norma viola la Constitución. Por lo expuesto, esta Sala desestima también la denuncia respecto del artículo 36 de la ley impugnada. Así se declara, con lo que se rechaza la totalidad del recurso.
V
DECISIÓN
Por las razones expuestas, este Tribunal Supremo de Justicia, en Sala Constitucional, administrando justicia en nombre de la República, por autoridad de la Ley, declara: SIN LUGAR el recurso interpuesto por los ciudadanos José Calvo Otero, Juan Manuel Carmona, Andrés Mata Osorio, David Natera Febres y Luisa Sanz de Chiossone, en representación de la sociedad civil Bloque de Prensa Venezolano (BPV), y por los ciudadanos Andrés de Armas Silva y Eduardo Alemán Pérez, contra los artículos 1, 2, 3, 5, 7, 11, 12, 13, 14, 15, 17, 18, 20, 23, 25, 27, 28, 33, 36, 39 y 45 de la LEY DEL EJERCICIO DEL PERIODISMO, publicada en la Gaceta Oficial de la República de Venezuela Nº 4.819 Extraordinario del 22 de diciembre de 1994.
Publíquese, regístrese y notifíquese. Archívese el expediente.
Dada, firmada y sellada en el Salón de Audiencias de la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia, en Caracas, a los 27 días del mes de julio de dos mil cuatro (2004). Años: 194° de la Independencia y 145° de la Federación.
El Presidente,
IVAN RINCON URDANETA
El Vicepresidente,
JESUS EDUARDO CABRERA ROMERO
Los Magistrados,
ANTONIO J. GARCÍA GARCÍA JOSE M. DELGADO OCANDO
Ponentes
PEDRO RAFAEL RONDÓN HAAZ
El Secretario,
JOSÉ LEONARDO REQUENA CABELLO
Exp.- 00-1445
AGG/asa
El magistrado Pedro Rafael Rondón Haaz discrepa de la mayoría que suscribió la decisión que antecede; en consecuencia, salva su voto, con fundamento en las siguientes consideraciones:
1. La sentencia que antecede declaró sin lugar la demanda de nulidad parcial que, por razones de inconstitucionalidad, se planteó contra la Ley del Ejercicio del Periodismo. Entre otros aspectos, la decisión declaró la adecuación al Texto Constitucional de la exigencia de la Ley en relación con la colegiación obligatoria de los periodistas. Es, en concreto sobre ese aspecto que, quien suscribe, disiente del pronunciamiento de la mayoría de la Sala.
2. La parte demandante denunció que los artículos 1, 2, 3, 7, 11, 39 y 45 violan los derechos de libertad de expresión y al libre desenvolvimiento de la personalidad, porque –según se lee de la narrativa del fallo- “atribuyen de forma selectiva y exclusiva la titularidad de la libertad de expresión a los licenciados en comunicación social debidamente colegiados, despojaría a los demás ciudadanos del derecho a expresar sus pensamientos y a ejercer funciones periodísticas, lo que les convertiría en simples destinatarios pasivos de la información suministrada por los periodistas profesionales colegiados”.
Ahora bien, aun cuando se trata de un tema que atañe al derecho a la libertad de expresión e, incluso, al derecho de asociación, ambos reconocidos en la Convención Americana sobre Derechos Humanos y si bien el tema ha sido objeto de análisis y decisión por parte de la Comisión Interamericana de Derechos Humanos y de la Corte Interamericana de Derechos Humanos, en la sentencia que antecede se decide –expresamente- no tomar en consideración la postura de la Comisión, concretamente, la que se estableció en la Resolución nº 17/84, caso nº 9178 (Costa Rica), de 3 de octubre de 1984, que se cita en el fallo y, fundamentalmente, de la Corte Interamericana, mediante decisión de 13 de noviembre de 1985 (opinión OC-5/85). En esas oportunidades tanto la Comisión como la Corte se inclinaron hacia la postura de que la colegiación obligatoria de periodistas viola el derecho a la libertad de expresión.
La Corte Interamericana fue especialmente categórica en su postura, cuando señaló que “la colegiación obligatoria de los periodistas no se ajusta a los requerido por el artículo 13.2 de la Convención, porque es perfectamente concebible establecer un estatuto que proteja la libertad e independencia de todos aquellos que ejerzan el periodismo, sin necesidad de dejar ese ejercicio solamente a un grupo restringido de la comunidad”, y concluye con el señalamiento de que “no es compatible con la Convención una ley de colegiación de periodistas que impida el ejercicio del periodismo a quienes no sean miembros del colegio y limite el acceso a éste a los graduados en una determinada carrera universitaria”.
Ante tan clara posición, no entiende quien difiere cómo esta Sala pudo concluir, que según la Corte Interamericana, la colegiación obligatoria no siempre viola el derecho a la libertad de expresión, sino “sólo si con ello se impide a los ciudadanos expresarse”. Se trata, así, de una interpretación errada del criterio de la Corte Interamericana que, además, no le es permitida a esta Sala, la cual debe ajustarse a los criterios de dicha Corte y no, en modo alguno, cuestionarla o redefinirla. Interpretación errada porque se aparta del sentido literal de las palabras que fueron utilizadas por la Corte Interamericana y, además, del sentido teleológico que se ha dado, en el sistema interamericano de protección de derechos humanos, al derecho a la libertad de expresión. En efecto, sí se hubiera ahondado un poco más en la materia, se habría observado cómo, en la Declaración de Principios sobre Libertad de Expresión de la Comisión Interamericana de Derechos Humanos, se reafirma que “el artículo 13 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos que establece el derecho a la libertad de expresión comprende la libertad de buscar, recibir y difundir informaciones e ideas sin consideración de fronteras y por cualquier medio de transmisión”. De allí que el fallo parte de un falso supuesto de hecho cuando indica que “...destaca lo fundamental: la ley regula el ejercicio profesional del periodismo, no la simple transmisión de información. Es el periodismo como profesión lo que interesó al legislador: el oficio de quienes se dedican a informar”. Quien disiente considera que no es posible escindir el ejercicio profesional del periodismo respecto del derecho a la libertad de buscar, recibir y difundir informaciones, pues el periodismo consiste, precisamente, en el ejercicio –como profesión- de esa libertad.
Ahora bien, la decisión que antecede no solo asumió una interpretación errada de la postura de la Corte Interamericana, sino que, además, expresó que “esta Sala, en todo caso, basará su decisión en la Constitución Venezolana, sin necesidad de extenderse más en lo relacionado con los criterios de la Comisión y la Corte, por cuanto en realidad el problema se centra no en las normas contenidas en tratados internacionales –que por ser sobre derechos humanos también tiene rango constitucional entre nosotros- sino en la norma constitucional venezolana que permite la colegiación”, y que, por tanto, es un tema que solo atañe a la Constitución de 1999.
Con ello se olvida que, de conformidad con el artículo 23 de la Constitución de 1999, los derechos fundamentales que reconoce la Convención Americana tienen jerarquía constitucional, de manera que si la Ley nacional establece una exigencia –en este caso la colegiación obligatoria- susceptible de violación al derecho a la libertad de expresión –derecho reconocido tanto en nuestra Constitución como en la Convención-, se trata de un tema que atañe directamente al sistema interamericano de derechos humanos. En consecuencia, ante una denuncia de inconstitucionalidad de la Ley de Periodismo, como la que se planteó en este caso, esta Sala debió ejercer la opción que otorga el artículo 64.2 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos y, en consecuencia, solicitar a la Corte Interamericana su opinión acerca de la compatibilidad entre dicha Ley y el artículo 13 de la Convención. En todo caso, y para el supuesto de que la Sala optare por decidir directamente el asunto, sin la previa solicitud de la opinión de la Corte, debió, al menos, ajustarse a los criterios que ésta ha venido manteniendo categóricamente sobre la materia.
En efecto, si bien la postura de la Corte Interamericana sobre el tema debatido –la colegiación obligatoria de periodistas- fue expuesta con ocasión de una opinión consultiva que solicitó Costa Rica y, por tanto, no puede considerarse vinculante respecto de otros Estados miembros, (vid. sobre ese carácter vinculante, la opinión consultiva de la Corte Interamericana de Derechos Humanos OC-1/82, de 24 de septiembre de 1982), es evidente que tal criterio debe servir, al menos, de marco orientador al resto de los Estados miembros, en aras del compromiso de éstos de mantener una protección uniforme de los derechos humanos.
Por último, este voto salvante advierte que la sentencia que antecede no tomó en consideración el informe de la Comisión Interamericana de Derechos Humanos del año 2003 (consultada en la página web www.cidh.org/relatoria/english/annualreports), en el cual se reseñan las legislaciones de varios Estados miembros (concretamente, Bolivia, Brasil, Honduras, Panamá y Venezuela) en los que todavía se rigen normas que exigen la colegiación obligatoria de periodistas, en contravención con el criterio de dicha Corte y, en definitiva, en contravención con el artículo 13 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos. Concretamente, se lee de dicho reporte lo siguiente:
“…El relator observa que las legislaciones de varios Estados aún requieren la pertenencia a una particular asociación o tener un específico grado universitario en orden a trabajar como periodista, ninguna de las cuales es compatible con la Convención Americana”.
Asimismo, dicho informe refleja dos casos –Costa Rica y Colombia- en los que sí se tomó en cuenta la postura de la Corte y cuyos Tribunales Constitucionales nacionales procedieron, en consecuencia, a la anulación de sus respectivas legislaciones en esta materia.
4. En consecuencia, este voto salvante considera que la Sala debió ejercer de la opción que le otorga el artículo 64.2 de la Convención Interamericana de Derechos Humanos, conforme al cual la Corte podrá, a solicitud de parte, emitir opinión “acerca de la compatibilidad entre cualquiera de sus leyes internas y los mencionados instrumentos internacionales” (léase, la Convención), para la determinación de si las normas de la Ley del Ejercicio del Periodismo venezolana, que establecen el requisito de la colegiación obligatoria, se ajustan o no a la Convención. En todo caso, si la Sala optó por decidir el fondo del asunto sin previa consulta, debió tomar en consideración la interpretación la Corte Interamericana de Derechos Humanos y la postura de la Comisión Interamericana de Derechos Humanos y en consecuencia, debió anular las normas de la Ley del Ejercicio del Periodismo.
Queda sí expuesto el criterio del Magistrado disidente.
Fecha ut retro.
El Presidente,
IVÁN RINCÓN URDANETA
El Vicepresidente,
JESÚS EDUARDO CABRERA ROMERO
JOSÉ MANUEL DELGADO OCANDO
Magistrado
ANTONIO JOSÉ GARCÍA GARCÍA
Magistrado
PEDRO RAFAEL RONDÓN HAAZ
Magistrado Disidente
El Secretario,
JOSÉ LEONARDO REQUENA CABELLO
PRRH.sn.ar.
Exp. 00-1445
Quien suscribe, Jesús Eduardo Cabrera Romero, emite el siguiente voto concurrente, ya que aunque está de acuerdo con el dispositivo del fallo, disiente de la mayoría sentenciadora en cuanto al derecho ilimitado que se da a quienes no poseen título universitario como periodistas, ni inscripción en el Colegio Nacional de Periodistas, para actuar en los medios de comunicación, como consecuencia de la libertad de expresión consagrada en la Constitución vigente.
El artículo 105 de la actual Constitución reza: “La ley determinará las profesiones que requieren título y las condiciones que deben cumplirse para ejercerlas, incluyendo la colegiación.”
Entre las profesiones que necesitan título, en este caso universitario, se encuentra la de periodista, tal como lo exige el artículo 2 de la Ley de Ejercicio del Periodismo, que señala que para el ejercicio de la profesión de periodista se requiere poseer el título de Licenciado en Periodismo otorgado por una Universidad, sea nacional o extranjera; y además el Licenciado en Periodismo debe estar inscrito en le Colegio Nacional de Periodismo (CNP) y en el Instituto de Previsión Social del Periodista (IPSP).
Tanto la disposición constitucional, como la legal, obedecen a la conciencia tanto del constituyente como del legislador, de la necesidad que algunas áreas de la vida sean atendidas por personal especializado, egresado en algunos casos de la educación superior, lo que involucra estudios, exámenes, trabajos de campo, en fin lo requerido por el pensum de una carrera universitaria.
Quien suscribe, no entiende como si el constituyente y el legislador, tuvieron en cuenta la necesidad de adquisición de conocimientos particulares para quienes laborarían o prestarían sus funciones en determinadas áreas de la vida, en dichos espacios puedan actuar quienes se presume carecen de esos conocimientos, al no tener los estudios aprobados, necesarios para ejercer la profesión, y hasta para interactuar con ella.
Para quien suscribe, es incomprensible –por ejemplo- que impartan justicia en los órganos jurisdiccionales, legos en derecho como los escabinos (artículo 150 del Código Orgánico Procesal Penal) cuando para aplicar el derecho y fijar los hechos como premisa menor del silogismo sentencial, se requieren conocimientos especializados en materia de apreciación de las pruebas que sólo se adquieren en las cátedras de prueba de los pregrados o postgrados en derecho.
A juicio de quien concurre, permitir tal intrusión de empíricos en una materia especializada, así ella este “avalada” por la ley (Código Orgánico Procesal Penal), es un atentado a la calidad de vida a los usuarios del sistema de justicia.
El ejemplo anterior, destaca la necesidad de que existan áreas de la vida, operadas por profesionales universitarios, tecnólogos, o provenientes de la educación superior, o por técnicos con conocimientos reconocidos oficialmente.
A los profesionales, para que actúen conforme a principios propios de su profesión, y siguiendo pautas éticas, se les impone el deber de inscribirse en un Colegio Profesional, para poder ejercer la profesión, de manera que los Colegios, mediante sus Tribunales Disciplinarios o entes similares, controlen la mala praxis de sus miembros, o las transgresiones a los Códigos de Ética de cada profesión; además que los Colegios Profesionales pueden convertirse en centro de actualización de la profesión, lo que se logra mediante cursos, seminarios, etc.
Por estas razones, para poder ejercer la profesión de periodista, es necesario título universitario de Licenciado en Periodismo, e inscripción en el Colegio Nacional de Periodismo. Sólo quienes reúnan esas condiciones podrán realizar las funciones propias del periodismo, las cuales se efectúan en medios impresos, radiofónicos y audiovisuales, o en cualquier otro que se creare.
Conforme al artículo 3 de la Ley de Ejercicio del Periodismo, son funciones propias del periodista: 1) La búsqueda, la preparación y la redacción de noticias. 2) La edición gráfica. 3) La ilustración fotográfica. 4) La realización de entrevistas periodísticas, entre las que están las que se efectúan en los medios de comunicación de noticias, como son los medios masivos. 5) Los reportajes y demás trabajos periodísticos. 6) La coordinación de los puntos anteriores dentro de los medios de comunicación social impresos, radiofónicos y audiovisuales. 7) Las agencias informativas. 8) Las oficinas de prensa o información de empresas o instituciones públicas o privadas, que son aquellas que difunden y recogen información para esas empresas.
Estas funciones propias del periodismo, que incluyen la locución en los medios radiofónicos y audiovisuales de lo que conforma el ejercicio de la profesión, no coliden con la libertad de expresión establecida en el artículo 57 constitucional, que otorga a cada persona el derecho a expresar libremente sus pensamientos, sus ideas u opiniones de viva voz, por escrito o mediante cualquier medio de comunicación y difusión.
Lo que sucede es que así como una persona que no es abogado, no puede subir a estrados a defender a una parte, a pesar de que está expresando su pensamiento u opinión libremente, ya que estaría invadiendo el campo del ejercicio profesional del abogado, garantizado igualmente por la Constitución, así mismo la libertad de expresión o derecho de expresar libremente sus pensamientos, ideas u opiniones, encuentra en determinados ámbitos la barrera del artículo 105 constitucional, y la Ley del Ejercicio del Periodismo, que es una forma de desarrollo del citado artículo 105, impide, si lo que se pretende expresar es materia correspondiente a la función propia del periodista, que ella sea invadida por otra persona; al igual que la Ley de Ejercicio de la Medicina, prohíbe que alguien que no sea médico monte un consultorio y recete a pesar de que de esa forma se está expresando.
Ahora bien, la función de periodista no puede ejercerse sino utilizando los medios de comunicación masivos impresos, radiofónicos o audiovisuales, excepto en las agencias informativas u oficinas de prensa, y con respecto a las agencias informativas, o a cualquier periodista dedicado a la búsqueda de noticias, las informaciones y noticias que transmitan lo serán a través de los medios de comunicación masivos, en contraposición a los medios informativos y divulgativos de actividades propias que existan sin fines de lucro y donde se puede ejercer la función periodística sin ser Licenciado en Periodismo, tal como lo reconoce por excepción la Ley de Ejercicio del Periodismo.
Dentro de esos medios de comunicación masiva, la búsqueda, preparación y redacción de noticias no puede ser realizada sino por periodistas; las entrevistas y reportajes no pueden ser efectuadas sino por periodistas; la presentación de artículos o programas de opinión fundados en noticias, fotos o ilustraciones, sólo pueden ser realizadas por periodistas, ya que se trata de trabajos periodísticos.
Igualmente, la coordinación de todas estas actividades en los medios, sólo corresponderá a los periodistas, y el que la Constitución y la Ley no permita a personas ajenas a la profesión realizar estas funciones, a juicio de quien suscribe, en nada perjudica la libertad que tiene la persona de expresar sus ideas, pensamientos u opiniones, ya que las actividades periodísticas señaladas se rigen por el artículo 105 constitucional y no por el 57 del mismo texto. Es más, mientras la persona no persiga como medio de vida la búsqueda, preparación y redacción de noticias, y esporádicamente informe públicamente de algún suceso, estará utilizando cabalmente el derecho que le otorga el artículo 57 constitucional.
Por otra parte, las personas pueden acceder a los medios a expresar sus ideas, pensamientos, creencias u opiniones, siempre que no invadan el ámbito de la función periodística.
Así, en los periódicos hay personas que escriben habitualmente artículos de opinión, en base al acontecer nacional, o sobre sucesos pasados, o sobre materia especializada, y ello no constituye ejercicio ilegal del periodismo; pero si lo que pretenden, así sea en forma encubierta, es realizar entrevistas, reportajes, etc, entonces si se está ante una violación de la Ley de Ejercicio del Periodismo.
Está última ley, permite que los directores de medios de comunicación social no sean periodistas, al igual que los directores de programas de medios radiofónicos o audiovisuales. Ello -en criterio de quien suscribe- es correcto porque lo que se dirige requiere de técnicas y conocimientos que pudieran no tener conexión con la función periodística, tal como ocurre cuando se planifica la circulación de un diario, o la parte técnica de montar un programa radiofónico o audiovisual; y en ese sentido, interpreto el parágrafo segundo del artículo 3° de la Ley de Ejercicio del Periodismo, cuando permite a los directores de medios, dirigirlos, planificarlos, y conducir programas radiales o audiovisuales. Funciones y programas que pudieran no tener nexo alguno con la función periodística, como serían musicales, comedias, telenovelas, etc. Se trata de una excepción con los directores de medios, emanada de la realidad, que un medio no solo cumple una función periodística, sino publicitaria, propagandística, de entretenimiento, etc, que va mas allá que lo estrictamente periodístico, contemplado en el artículo 3 de la Ley de Ejercicio del Periodismo.
El parágrafo segundo de dicha ley, en su párrafo final, dice: “Los directores de programas de medios radiofónicos y audiovisuales, los moderadores, anunciadores y locutores ejercerán plenamente sus funciones”. A juicio de quien suscribe, tal mención en el transcrito parágrafo no significa que podrán invadir el campo propio del periodista, sino que no tendrán cortapisa en realizar sus labores en dichos programas, pero no por ello están habilitados para preparar noticias, efectuar reportajes o entrevistar personas. Indudablemente ésto no es la función de locutores y animadores; y en cuanto a los moderadores, la palabra (moderador) lo representa, se trata de un conductor de un programa con varios intervinientes, que equilibra las intervenciones y les garantiza la libertad de expresión.
Por lo tanto, la función periodística no puede ser delegada en quien no posea la licenciatura, y con ello no se disminuye ni vulnera la libertad de expresión, ya que cualquiera puede expresar sus ideas y pensamientos, si es que los medios le dan esa oportunidad. Lo que cualquiera no puede es sustituir al profesional en lo que es el campo de su profesión.
No aceptar tal situación, es crear una desigualdad entre los periodistas y quienes usurpen sus funciones, ya que los primeros están sujetos a un Código de Ética, a un Tribunal Disciplinario que puede suspenderlo en el ejercicio profesional (además de estar sujetos a los ordinarios por los delitos que cometieren), a contribuir al sistema de seguridad social, a que contra él se ejerza el derecho de rectificación o de aclaración ante la reclamación que se le haga (artículo 9 de la Ley de Ejercicio del Periodismo), mientras que los segundos no.
Tal desigualdad, que favorece a quien no se adapta a lo exigido por el artículo 105 constitucional, en detrimento de quien cumple con las leyes, es en opinión de quien suscribe violatoria del artículo 21 de la vigente Constitución, y viene a fundamentar la opinión, que la función periodística no es delegable en quienes no son Licenciados en Periodismo, sin que ello atente contra la libertad de expresión o de emisión del pensamiento, la cual sigue incólume en quien quiere opinar o informar de algo, si es que le dan cabida en los medios. Serían estos los que podrían infringir el artículo 57 constitucional, si arbitrariamente no dieren cabida a la expresión de quienes lo soliciten.
Por todo lo expuesto, quien suscribe considera que la interpretación que mediante opinión consultiva diere la Corte Interamericana de los Derechos Humanos al artículo 13 de la Convención Americana de Derechos Humanos, Pacto de Sana José de Costa Rica, y que se reproduce en este fallo, no es contraria a lo que se ha señalado.
Toda persona que tiene acceso a los medios de comunicación, puede expresar sus pensamientos, ideas y opiniones, que es lo que garantizó la opinión consultiva referida, y tal cosa ocurre en Venezuela, pero ello no significa que en los medios, cualquiera pueda realizar la función periodística, entrevistando gente, haciendo reportajes, etc.
Ello, de ocurrir se convierte en un ejercicio ilegal de la profesión, y considero que el fallo ha debido hacer hincapié en este sentido, utilizando este argumento para negar la colegiación a quien no fuere Licenciado en Periodismo.
En Caracas, a la fecha ut supra.
El Presidente de la Sala,
Iván Rincón Urdaneta
El Vicepresidente-concurrente,
Jesús Eduardo Cabrera Romero
Los Magistrados,
José Manuel Delgado Ocando
Antonio José García García
Pedro Rafael Rondón Haaz
El Secretario,
José Leonardo Requena Cabello
JECR/
Exp 00-1445
SALA CONSTITUCIONAL
MAGISTRADO PONENTE: ANTONIO J. GARCÍA GARCÍA
El 15 de mayo de 2000, fue recibido en esta Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia el presente expediente, remitido por la Sala Plena, contentivo del recurso de nulidad ejercido por los ciudadanos JOSÉ CALVO OTERO, JUAN MANUEL CARMONA, ANDRÉS MATA OSORIO, DAVID NATERA FEBRES y LUISA SANZ DE CHIOSSONE, con el carácter de Presidente, Vicepresidente, Segundo Vicepresidente, Tesorero y Secretaria General, respectivamente, de la sociedad civil BLOQUE DE PRENSA VENEZOLANO (BPV), y por los ciudadanos ANDRÉS DE ARMAS SILVA y EDUARDO ALEMÁN PÉREZ, actuando en su propio nombre, todos identificados en autos, asistidos por los abogados René Plaz Bruzual, Luis Ignacio Mendoza y Luis Ortiz Álvarez, debidamente inscritos en el Instituto de Previsión Social del Abogado bajo los números 2.097, 1.436, 55.570, contra los artículos 1, 2, 3, 5, 7, 11, 12, 13, 14, 15, 17, 18, 20, 23, 25, 27, 28, 33, 36, 39 y 45 de la LEY DEL EJERCICIO DEL PERIODISMO, publicada en la Gaceta Oficial de la República de Venezuela Nº 4.819 Extraordinario del 22 de diciembre de 1994.
Realizado el estudio del expediente, esta Sala pasa a sentenciar, previas las siguientes consideraciones:
I
RESEÑA PROCEDIMENTAL
El recurso fue interpuesto el 14 de marzo de 1995 y de él se dio cuenta en el Pleno de la entonces Corte Suprema de Justicia el día 29 de ese mes, oportunidad en la que se acordó pasarlo al Juzgado de Sustanciación, para que se pronunciara sobre su admisión.
El 25 de abril de 1995, el Juzgado de Sustanciación de esa Corte admitió el recurso, acordó la notificación del Presidente del entonces Congreso de la República y del Fiscal General de la República, así como el emplazamiento por prensa de los posibles interesados.
El 9 de mayo de 1995, la parte actora consignó en autos el cartel de emplazamiento, según lo dispuesto en la derogada Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia, publicado en prensa el 4 de ese mismo mes.
El 26 de mayo de 1995, el ciudadano Eduardo Orozco, actuando con el carácter de representante del Colegio Nacional de Periodistas y en atención al cartel de emplazamiento, solicitó se le tuviera como parte en el presente recurso. En esa misma oportunidad, el Juzgado de Sustanciación admitió su intervención. Lo mismo hicieron, el 30 de mayo de 1995, los ciudadanos Eleazar Díaz Rangel, Manuel Isidro Molina y Gilberto Alcalá Perdomo.
El 3 de octubre de 1995, la entonces Corte Suprema de Justicia en Pleno designó ponente al Magistrado Humberto La Roche y fijó el día para el comienzo de la relación de la causa.
El 11 de octubre de 1995, el Magistrado Carlos Trejo Padilla manifestó su voluntad de inhibirse, de conformidad con lo establecido en el artículo 82, numeral 18, del Código de Procedimiento Civil.
El 17 de octubre de 1995, comenzó la relación de la causa y se fijó la oportunidad para la celebración del acto de informes.
El 19 de octubre de 1995, se declaró con lugar la inhibición formulada y se acordó convocar como suplente al Magistrado Rafael Alfonzo Guzmán, a los fines de constituir la Corte en Pleno Accidental.
El 1° de noviembre de 1995, oportunidad para celebrar el acto de informes, comparecieron los representantes del Bloque de Prensa Venezolano, del Colegio Nacional de Periodistas, así como los ciudadanos Gilberto Alcalá Perdomo y Manuel Isidro Molina, quienes consignaron sus correspondientes escritos, todos agregados luego a los autos.
El 25 de enero de 1996, después de que el Magistrado suplente aceptara la convocatoria que le fuera formulada, se constituyó la Corte en Pleno Accidental.
El 9 de enero de 1996, se dijo “Vistos”.
El 18 de marzo de 1997, se designó como nuevo Ponente al Magistrado Alfredo Ducharne Alonzo, en virtud de que el proyecto de sentencia presentado no obtuvo la mayoría requerida por ley.
El 16 de noviembre de 1998, el ciudadano Levy Benshimol Rodríguez, en representación del Colegio Nacional de Periodistas, asistido por la abogada María Elena Cabrera Armas, consignó escrito en el que solicitó la declaratoria sin lugar del recurso.
El 24 de noviembre de 1998, se reasignó la ponencia al Magistrado Héctor Paradisi León, por jubilación del Magistrado Alfredo Ducharne Alonzo.
El 21 de marzo de 2000, la Secretaría de la Sala Plena del Tribunal Supremo de Justicia remitió el expediente a esta Sala Constitucional.
El 28 de abril de 2000 se designó ponente al Magistrado Peña Torrelles y, el 9 de enero de 2001, se reasignó la ponencia al Magistrado Antonio García García, quien con tal carácter, suscribe el presente fallo.
II
FUNDAMENTOS DEL RECURSO
Los recurrentes solicitaron la declaratoria de nulidad por razones de inconstitucionalidad de las normas contenidas en los artículos 1 a 3, 5, 7, 11 a 15, 17, 18, 20, 23, 25, 27, 28, 33, 36, 39 y 45 de la Ley del Ejercicio del Periodismo, publicada en la Gaceta Oficial de la República Nº 4.819 Extraordinario del 22 de diciembre de 1994, argumentando lo siguiente:
1. Impugnación de los artículos 1, 2, 3, 7, 11, 39 y 45 por violación de los derechos a la libertad de expresión y al libre desenvolvimiento de la personalidad:
Según los recurrentes, el derecho a la libertad de expresión debe entenderse como “(...) un derecho individual para expresar y difundir libremente los pensamientos, ideas y opiniones mediante la palabra, el escrito, o cualquier otro medio de comunicación; y así mismo, implica el derecho a comunicar o recibir libremente información por cualquier medio de difusión (...)”. En tal virtud, afirmaron que los mencionados artículos de la Ley del Ejercicio del Periodismo, que en su criterio atribuyen de forma selectiva y exclusiva la titularidad de la libertad de expresión a los licenciados en comunicación social debidamente colegiados, despojaría a los demás ciudadanos del derecho a expresar sus pensamientos y a ejercer funciones periodísticas, lo que les convertiría en simples destinatarios pasivos de la información suministrada por los periodistas profesionales colegiados.
Concretamente, los accionantes sostuvieron que las normas invocadas resultaban inconstitucionales por lo siguiente:
- Artículo 1, toda vez que limita el ejercicio del periodismo a las exigencias de la ley impugnada y su reglamento.
- Artículo 2, por cuanto establece que sólo podrán ejercer el periodismo quienes posean título de Licenciado en Periodismo –nacional o revalidado- y se inscriban en el Colegio Nacional de Periodistas, así como en el Instituto de Previsión Social del Periodista, lo que constituiría una limitación al ejercicio a la libertad de expresión de quienes no cumplan esos requisitos.
- Artículo 3, al enumerar las actividades reservadas a los periodistas (universitarios y colegiados), de las que se excluye al resto de la colectividad.
- Artículo 7, por exigir la colegiación obligatoria de los directores y corresponsales extranjeros de las agencias noticiosas internacionales, de publicaciones periódicas de otros países y de servicios radiofónicos extranjeros, aunado a que la colegiación y autorización se supedita al tiempo de duración del contrato de trabajo que determine la realización de labores en el país.
- Artículo 11, al establecer que sea el Colegio Nacional de Periodistas el que cree Círculos Especializados de Periodistas, “pues nada justifica impedir que cualquier grupo de ciudadanos comunes o especialistas en materia de periodismo decidan libremente formar círculos especializados para discutir, estudiar, fomentar y realizar cualquier actividad en torno a la información y al periodismo”.
- Artículo 45, por disponer que sólo las personas inscritas en el Colegio Nacional de Periodistas “gozarán de todos los beneficios de esta ley” , lo que para los actores afecta el contenido esencial de la libertad de expresión.
A fin de apoyar sus argumentos, los accionantes invocaron doctrina sobre el derecho a la libertad de expresión y concluyeron que “la titularidad de la libertad de información no es exclusiva de los periodistas, sino de todos los ciudadanos y personas, participando en la misma: técnicos, editores, locutores, anunciadores (medios audiovisuales), fotógrafos, diagramadores y otros, que necesariamente no son periodistas”.
Los actores reconocieron que el artículo 82 de la Constitución de 1961 –vigente para el momento de la sanción de la ley- establecía el principio de la colegiación obligatoria de ciertas profesiones universitarias, pero afirmaron que no aplicaba para el caso del periodismo, pues dicha actividad no se limita a unos conocimientos aprendidos, sino que debe considerarse que su ejercicio se encuentra estrechamente vinculado al derecho a la libertad de expresión. Como respaldo a sus argumentos, presentaron un Dictamen de la Corte Interamericana de los Derechos Humanos en relación con la colegiación obligatoria de periodistas, en el cual se consideró que la sanción penal contra el ejercicio no autorizado del periodismo resultaba contrario al derecho a la libertad de expresión.
2. Impugnación de los artículos 1, 2, 3, 7 y 45 por violación del derecho a la igualdad y a la no discriminación:
Para los accionantes, existe también violación del derecho a la igualdad y a la no discriminación, por lo siguiente:
- En general, porque el ejercicio del periodismo sólo pueden desempeñarlo profesionales universitarios que hayan cumplido con la colegiación.
- En especial, porque: a) el artículo 7 “otorga a los extranjeros derechos por encima de los que acuerda a los venezolanos” al exigírseles solamente la colegiación pero no el título universitario; b) el Parágrafo Segundo del artículo 3 hace distinción entre la prensa escrita y los medios de comunicación radiofónicos o audiovisuales (“mientras en la primera sólo pueden ejercer el derecho de informar y la libertad de expresión los periodistas colegiados, resulta que en los medios radiofónicos o audiovisuales se les concede ese derecho y esa libertad a los moderadores, animadores y locutores, quienes sin necesidad de estar colegiados ‘ejercen plenamente sus funciones’”).
3. Impugnación de los artículos 1, 2, 3, 7, 11, 39 y 45, por violación del principio de prohibición de monopolios, de la libertad económica y del derecho al trabajo:
Para los recurrentes, la Ley impugnada implica:
- Un monopolio de la circulación de la información a favor del gremio de los periodistas profesionales colegiados en perjuicio de la libertad de expresión.
- Una violación de la libertad económica, ya que el resto de la colectividad no puede ejercer cualquier actividad relacionada con el periodismo.
- Una vulneración del “contenido esencial del derecho al trabajo”, pues aunque ese derecho puede ser limitado por ley, no puede afectarse su “núcleo”.
4. Impugnación de los artículos 1, 5, 12, 13, 14, 15, 17, 18, 20, 23, 25, 27, 28 y 33, por violación del principio constitucional de la reserva legal:
En criterio de la parte actora, esas normas violan la reserva legal por cuanto establecen remisiones genéricas e indeterminadas en los órganos del Colegio Nacional de Periodistas para que regulen el periodismo y la libertad de expresión. Concretamente, se censuró que:
- Los artículos 1 y 5 -relativos al ámbito normativo de aplicación y a los fines que debe perseguir el Colegio Nacional de Periodistas- hacen remisiones reglamentarias cuyos límites no están precisados en la ley.
- El artículo 15 señala que “las atribuciones de la Convención Nacional serán determinadas por el Reglamento de esta Ley”.
- El artículo 17 dispone que el funcionamiento del Secretariado Nacional “se regirá por su reglamento interno”.
- El artículo 18 concede a ese Secretariado Nacional la facultad para “dictar acuerdos y resoluciones” y “conocer y decidir todas aquellas materias que no sean de exclusiva competencia de la Convención Nacional”.
- Los artículos 23, 25, 27 y 33 -relativos a la regulación de los miembros de la Junta Directiva Nacional y a las atribuciones del Tribunal Disciplinario- son también imprecisos en la determinación de las competencias, al igual que ocurriría con los artículos 12, 13, 14, 20 y 28, relativos a la reglamentación de las elecciones de los miembros, delegados y representantes de los distintos órganos del Colegio Nacional de Periodistas.
Los demandantes sostuvieron que todas esas normas consisten en remisiones indeterminadas y genéricas, sin que la Ley establezca ninguna limitación u orientación específica para dichos órganos. En ese mismo orden, manifestaron que siendo el Colegio Nacional de Periodistas y todos sus órganos los encargados de ejecutar y hacer cumplir la Ley de Ejercicio del Periodismo, los mismos podrían pasar libremente a regular y a sancionar el incumplimiento de las disposiciones legislativas a través de la promulgación de actos administrativos generales o particulares.
5. Impugnación de los artículos 1, 2, 3, 5, 7, 11, 12, 13, 14, 15, 17, 18, 20, 23, 25, 27, 28, 33, 36, 39 y 45, por violación de los principios constitucionales de congruencia y razonabilidad:
Como otra de sus denuncias, los accionantes recordaron que los actos estadales deben ser congruentes, lógicos e idóneos para los fines perseguidos, y que, cuando se imponen sanciones, deben utilizarse las medidas menos gravosas para alcanzar la finalidad de la norma y el método que resulte menos restrictivo de los derechos fundamentales. En criterio de los accionantes, todos los artículos impugnados desconocen estos principios, por cuanto:
- Es increíble establecer exigencias para el ejercicio del periodismo, que quebranten el derecho a la libertad de expresión, el cual es irrenunciable e irrestringible.
- Es ilógico que se establezca una pena de prisión para el ejercicio del periodismo por parte de quienes no sean licenciados colegiados.
- Es incongruente que la Ley renuncia a regular materias de reserva legal.
- Es irracional que el Colegio Nacional de Periodistas tenga la potestad para la creación de Círculos de Especialistas, que a su vez restrinjan mayormente la libertad de expresión.
6. Impugnación del artículo 39, por violación del principio constitucional “nullum crimen, nulla poena sine lege”:
La última denuncia de los actores se limita al artículo 39, que tipifica el delito de ejercicio ilegal del periodismo, pues los accionantes estiman que su previsión contraviene normas nacionales e internacionales y criterios de los órganos supranacionales para la defensa de los derechos humanos.
III
INFORMES DE LOS TERCEROS OPOSITORES AL RECURSO
Como se ha indicado, en esta causa ha sido admitida la intervención de varios opositores al recurso, cuyos escritos se resumirán a continuación. Esta Sala no reseñará ni tomará en cuenta el escrito presentado por el ciudadano Levy Benshimol Rodríguez, el 16 de noviembre de 1998, por haber sido consignado luego de que se dijera “vistos” en la causa.
1. Intervención del Colegio Nacional de Periodistas:
La representación del Colegio Nacional de Periodistas sostuvo lo siguiente:
- Que la Constitución de 1961 establecía la colegiación obligatoria para el ejercicio de aquellas profesiones universitarias que exigiese la ley, por lo que el artículo 2 de la Ley del Ejercicio del Periodismo ha acatado un mandato constitucional.
- Que no existe violación a la reserva legal, puesto que la potestad reglamentaria que prevé la ley impugnada está referida a la posibilidad de que el Colegio Nacional de Periodistas dicte normas de carácter interno que regulen la actividad de sus agremiados, siendo ésta una competencia que no afecta las facultades de los Poderes Ejecutivo y Legislativo.
- Que la exigencia de título universitario y de colegiación no implica negar el derecho humano a la expresión, dado que no puede confundirse el derecho a comunicarse mediante cualquier medio o difundir informaciones, con la capacidad y preparación profesional que garantiza de forma técnicamente correcta que se facilite la divulgación exacta de cualquier hecho noticioso que los ciudadanos tengan derecho a conocer. El periodismo profesional requeriría, para que la información se transmita debidamente, de un conjunto de técnicas que deben aprenderse.
- Que no puede pensarse que la libre expresión del pensamiento, entendida como precepto constitucional, se agote en la libertad de información, ya que ésta es sólo una parte de dicho principio. Para el resto de las manifestaciones del derecho no se necesitaría de la participación de los medios de comunicación y de los profesionales de la información. La ley impugnada sólo establecería el caso del servicio técnico de los hechos noticiosos, quedando libertad a los particulares para cualquier otra forma de expresión.
- Que no puede dejarse de lado que el artículo 4 de la Ley de Ejercicio del Periodismo establece que “[t]odos los ciudadanos nacionales o extranjeros pueden expresarse libremente a través de los medios de comunicación social, sin más limitaciones que las establecidas en la Constitución y en las leyes”; precepto que reiteraría la libre expresión del pensamiento de manera general y no de la forma “unidireccional” como lo han planteado los recurrentes.
- Que la Ley de Ejercicio del Periodismo no dispone que la titularidad de la libertad de expresión pertenezca exclusivamente a los profesionales de la comunicación, ni tampoco arrebata a los demás ciudadanos, la libertad de expresar su pensamiento, por cuanto ella sólo regula funciones propias del periodismo profesional, como lo son, la búsqueda, preparación, redacción, edición, ilustración, entrevista, reportaje y demás géneros relacionados con el hecho noticioso, con la finalidad de que exista en ese campo un sistema de responsabilidad objetiva sobre dicha actividad, dado que la misma comprendería en sí un poder suficiente que incidiría de manera directa sobre la opinión colectiva.
- Que no existe quebrantamiento del principio de igualdad, dado que ha sido el propio Texto Constitucional el que ha exigido la colegiación obligatoria de los profesionales universitarios.
- Que el artículo 39 no atenta contra el principio “nullum crimen, nulla poena, sine lege”, porque es precisamente la ley la que describe el delito de ejercicio ilegal del periodismo y establece la pena.
2. Intervención del ciudadano Gilberto Alcalá Perdomo:
Por su parte, el ciudadano Gilberto Alcalá Perdomo solicitó la declaratoria de improcedencia del recurso, con base en las siguiente afirmaciones:
- Que los recurrentes no acompañaron ningún medio de prueba que avalase las argumentaciones expuestas, lo que evidenciaría que el acto impugnado no contradice de forma alguna principios y preceptos de rango constitucional.
- Que, en lo concerniente a la violación de principios y normas internacionales reguladoras de derechos humanos, la Comisión Interamericana de los Derechos Humanos había señalado (en la Resolución N° 17-84 del 13 de octubre de 1984, del caso Stephen Schmidt) que la colegiación obligatoria –prevista en la ley costarricense- no constituye violación del artículo 13 de la Convención Interamericana de los Derechos Humanos, relativo a la libertad de expresión. En razón de dicha decisión, el Gobierno de Costa Rica solicitó a la Corte Interamericana de los Derechos Humanos una decisión interpretativa de carácter no contencioso, la cual fue dictada el 13 de noviembre de 1985 y evacuada en los siguientes términos: “(...) la colegiación de periodistas en cuanto impida el acceso de cualquier persona al uso de los medios de comunicación social como vehículo para expresarse o para transmitir información es incompatible con el artículo 13 de la Convención Americana de los Derechos Humanos” (subrayado del escrito de informes). Con base en esto último, el opositor al recurso negó que en Venezuela el requisito de colegiación obligatoria haya constituido una limitante a la libertad de expresión, por cuanto es de conocimiento público que en los medios de comunicación social existen columnistas que no detentan la profesión de periodista y, sin embargo, escriben regularmente en los medios de comunicación impresa.
3. Intervención del ciudadano Manuel Isidro Molina:
Finalmente, el ciudadano Manuel Isidro Molina consideró la improcedencia de la pretensión de nulidad, en razón de lo siguiente:
- Que la disposición establecida en el parágrafo único del artículo 2° de la Ley de Ejercicio del Periodismo -facultad del Colegio Nacional de Periodistas para autorizar por un año a los periodistas extranjeros que se encuentren realizando reválidas de sus títulos universitarios- no constituye discriminación y ruptura del principio de equidad, dado que dicha potestad radica en la relación académico-gremial que debe existir entre las Universidades Nacionales y el Colegio Nacional de Periodistas, en el sentido de adecuar al personal extranjero al pensum de estudios y a la dinámica de trabajo con que se desempeña dicha profesión en el país.
- Que los tratados deben ser aprobados por ley, por lo que no tienen rango de normas constitucionales y no pueden invocarse en caso de que la Constitución disponga algo en sentido contrario.
- Que el principio de la libertad de expresión, tal como lo señala el artículo 13 de la Convención Interamericana de los Derechos Humanos, no es ilimitado porque deja un cierto margen de posibilidad de que los Estados signatarios dicten leyes que “establezcan responsabilidades ulteriores”, por quebrantamiento de derechos a los demás ciudadanos, así como de la preservación de materias atinentes al orden público, siendo precisamente ese orden público lo que fundamenta que la Ley de Ejercicio del Periodismo sólo fije funciones profesionales para el proceso de captación de noticias y el respeto que debe tenerse hacia los particulares al buscar, divulgar, y recibir informaciones.
- Que la opinión expresada por la Corte Interamericana de los Derechos Humanos no constituye una decisión de carácter vinculante para los países integrantes de la Convención. Por el contrario, el criterio que debería acogerse es el de la Resolución de la Comisión Interamericana de los Derechos Humanos del 13 de octubre de 1984 (mencionado caso Stephen Schmidt).
IV
CONSIDERACIONES PARA DECIDIR
El presente recurso de nulidad se dirige contra varios artículos de la Ley de Ejercicio del Periodismo, lo cual es competencia de esa Sala, de conformidad con el artículo 336, numeral 1, de la Constitución. Así se declara.
Esta Sala agrupará las denuncias formuladas en varios apartados. La parte actora formuló sus denuncias de acuerdo con los preceptos constitucionales que se habrían violado, pero al hacerlo buena parte de su argumentación no hacía más que repetir las mismas denuncias. Por ello, la Sala partirá de un criterio distinto –no la norma constitucional violada, sino el precepto legal censurado-, sin que ello implique dejar de pronunciarse sobre cada aspecto contenido en el recurso.
1. Sobre las denuncias relativas a la exigencia de título universitario y colegiación obligatoria:
Tanto la Constitución de 1961, en su artículo 82, como la Constitución de 1999, en su artículo 105, permitieron al legislador establecer profesiones que requieren la obtención de un título universitario y la necesidad de la colegiación obligatoria como requisito previo e indispensable para optar a su ejercicio, con el fin de garantizar, mediante un sistema de controles, que la práctica de esas profesiones se haga de manera acorde con ciertos principios básicos, técnicos y éticos.
Esos mecanismos de control, que en principio corresponden a la autoridad estatal, han sido trasladados mediante ley hacia los colegios profesionales, como personas jurídicas públicas de carácter corporativo. Estos mecanismos por lo general se caracterizan por ser apriorísticos -cuando por ejemplo se exige inscripción como requisito para ejercer la profesión-, pero también pueden serlo a posteriori, mediante los mecanismos de vigilancia y control que dichos entes ejercen sobre el desenvolvimiento de sus agremiados.
Ha sido justamente esa idea la que llevó al legislador, basado en la previsión constitucional, a exigir la colegiación obligatoria de los licenciados en periodismo como requisito para el ejercicio de la profesión periodística.
“Artículo 1: El ejercicio de la profesión de periodista se regirá por esta Ley y su Reglamento. Los miembros del Colegio Nacional de Periodistas estarán sometidos como tales a los Reglamentos Internos del Colegio, al Código de Ética del Periodista Venezolano y a las resoluciones que dicten los órganos competentes del Colegio.
Artículo 2: Para el ejercicio de la profesión de periodista se requiere poseer el título de Licenciado en Periodismo, Licenciados en Comunicación Social o título equivalente, expedido en el país por una Universidad, o título revalidado legalmente; y estar inscrito en el Colegio Nacional de Periodistas (CNP) y en el Instituto de Previsión Social del Periodista (IPSP). Los ciudadanos que cumplan con los requisitos establecidos en esta disposición, serán los únicos autorizados para utilizar el título de Periodista Profesional.
Parágrafo Único: Mientras cumple con la obligación de la reválida indicada en este artículo y previa presentación de la constancia del Consejo Universitario, el periodista graduado en el exterior podrá ser autorizado por la Junta Directiva Nacional del Colegio Nacional de Periodista para ejercer por el lapso de un (1) año prorrogable por un periodo igual, previa petición razonada del interesado, y verificación por la misma Junta Directiva del desarrollo normal del procedimiento académico y administrativo de reválida.
Artículo 3: Son funciones propias del periodista en el ejercicio de su profesión la búsqueda, la preparación y la redacción de noticias; la edición gráfica, la ilustración fotográfica, la realización de entrevistas periodísticas, reportajes y demás trabajos periodísticos, así como su coordinación en los medios de comunicación social impresos, radiofónicos y audiovisuales, agencias informativas, secciones u oficinas de prensa o información de empresas o instituciones públicas o privadas.
Los periodistas que ejerzan en medios radiofónicos y audiovisuales están autorizados para efectuar las locuciones propias o vinculadas con su actividad profesional.
Parágrafo Primero: Quedan exceptuadas las funciones de la misma índole que se ejerzan en órganos de difusión impresos, radiofónicos o audiovisuales dependientes de instituciones oficiales o privadas sin fines de lucro de carácter cultural, político, sindical, religioso, científico, técnico, ecológico, vecinal o estudiantil, que tengan como único fin la información y divulgación de sus propias actividades.
Parágrafo Segundo: Los directores de medios de comunicación social, aunque sean periodistas, ejercerán plenamente sus funciones de dirección, conducción de programas radiales o audiovisuales, coordinación y planificación, garantizando la libertad de expresión de los ciudadanos y la pluralidad informativa. Los directores de programas de medios radiofónicos y audiovisuales, los moderadores, animadores y locutores ejercerán plenamente sus funciones.
Parágrafo Tercero: Los reporteros gráficos podrán ejercer la actividad aun cuando no sean miembros del Colegio Nacional de Periodistas.
Artículo 5: El Colegio Nacional de Periodistas es una corporación de derecho público, dotado de personalidad jurídica, patrimonio propio distinto al Fisco Nacional; es custodio y defensor del derecho del pueblo a ser y estar informado veraz e íntegramente y, al mismo tiempo del derecho del periodista al libre acceso a las fuentes informativas; y persigue los siguientes fines:
1. Velar por el cumplimiento de esta Ley y su Reglamento, del Código de Ética del Periodista Venezolano, y de las Resoluciones Internas del CNP.
2. Proteger a sus miembros mediante un sistema de seguridad social a través del Instituto de Previsión Social del Periodista.
3. Propender al perfeccionamiento profesional y cultural del comunicador social.
4. Amparar los derechos de sus asociados.
5. Salvaguardar la libertad de expresión, el derecho de información y el derecho a la información.
6. Contribuir al fortalecimiento, ampliación y profundización de la democracia en Venezuela.
7. Cooperar en el diseño de la política comunicacional del Estado Venezolano.
Artículo 7: Los directores y corresponsales extranjeros de las agencias noticiosas internacionales, de publicaciones periódicas de otros países, de los servicios informativos radiofónicos y audiovisuales del extranjero podrán ser miembros del Colegio Nacionales de Periodistas de esta Ley.
Parágrafo Único: También podrán inscribirse en el Colegio, los periodistas extranjeros que ejerzan sus funciones en las publicaciones en idioma extranjero que se editen en el país, mientras duren sus respectivos contratos, con la misma limitación establecida en el encabezamiento de este artículo. La contratación deberá ser autorizada por el Ministerio del Trabajo”.
Artículo 45.- Se disuelve la Comisión Organizadora creada por la Ley de Ejercicio del Periodismo de 1972.
Se faculta a la Junta Directiva Nacional del Colegio Nacional de Periodistas para que resuelva la materia que haya dejado pendiente dicha Comisión, en un plazo no mayor de ciento (120) días contados a partir de la fecha de promulgación de esta Ley.
De las decisiones correspondientes se podrá recurrir por ante la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo en un plazo de quince (15) días hábiles contados a partir de la fecha de la notificación al interesado conforme a la Ley.
Las personas inscritas en el Colegio Nacional de Periodistas conforme al derogado artículo 43 de la Ley de Ejercicio del Periodismo de 1972, gozarán de todos los beneficios de esta Ley”.
Así, se lee en la Exposición de Motivos del entonces Anteproyecto de la Ley de Ejercicio del Periodismo:
“El fundamento jurídico principal de la Ley que creó al Colegio Nacional de Periodistas y regula el ejercicio de la profesión del periodista, está en el artículo 82 de la Constitución de la República [de 1961], el cual establece lo siguiente:
‘La ley determinará las profesiones que requieren título y las condiciones que deben cumplirse para ejercerlas. Es obligatoria la colegiación para el ejercicio de aquellas profesiones universitarias que señale la ley’.
De esta norma se desprende que, precisamente, la ley es la que determina las condiciones que deben establecerse para ejercer una profesión universitaria, como es la del periodista, cuya colegiación es obligatoria. Por lo tanto, se interpreta que es necesario, indicar en la ley, las funciones propias del ejercicio del periodismo para distinguirlas del derecho de los demás ciudadanos en el uso de los medios de comunicación social. Al indicarse esas funciones queda perfectamente establecido que sólo los profesionales colegiados (lo cual es obligatorio) podrán ejercerlas como profesión específica dentro de la sociedad venezolana”.
Lo mencionado fue, sin duda, el fundamento del artículo 2° de la Ley de Ejercicio del Periodismo, el cual establece como requisito necesario para ejercer como periodista, la obtención de la licenciatura en una universidad nacional o extranjera -siempre y cuando en este último supuesto se cumpla con el respectivo proceso de revalidación- y la inscripción en el Colegio Nacional de Periodistas y en el Instituto de Previsión Social del Periodista.
En tal sentido, los proyectistas de la Ley de Ejercicio del Periodismo consideraron la imperiosa necesidad de que sólo los graduados universitarios en esta carrera obtengan la mención de periodista profesional, debido a que son ellos los capacitados para manejar desde una perspectiva científica y técnica, determinados conocimientos vinculados con la actividad informativa. Esta Sala, desde ya, destaca lo fundamental: la ley regula el ejercicio profesional del periodismo, no la simple transmisión de información. Es el periodismo como profesión lo que interesó al legislador: el oficio de quienes se dedican a informar.
En la Exposición de Motivos se hizo una explicación breve del porqué debía circunscribirse esta parte de la libertad de expresión solamente al ejercicio de los profesionales:
“[l]a Constitución de la República [de 1961] indica que: ‘Todos tienen el derecho de expresar su pensamiento de viva voz o por escrito y de hacer uso para ello de cualquier medio de difusión sin que puede establecerse censura previa, pero quedan sujetas a pena, de conformidad con la Ley, las expresiones que constituyan delito’. Queda claro que la Constitución limita ese derecho a la expresión del pensamiento, y no lo amplía a la búsqueda, recepción y difusión de informaciones de toda índole. Con base en ese precepto es que el CNP [Colegio Nacional de Periodistas] propone que en el proyecto de reforma las funciones de buscar, redactar y difundir noticias como propias del periodista (...) Es importante dejar establecidas cuáles son las funciones precisas del periodista, cuya formación académica le reclama 5 años de estudios universitarios. La noticia (su búsqueda, redacción y difusión) se incluye entre las funciones, como se incluye la entrevista y el reportaje. Los dos primeros son géneros del periodismo informativo según la doctrina y la práctica profesional. El reportaje lo es del periodismo informativo y del periodismo interpretativo. Los tres exigen formación académica para su planificación y elaboración, lo cual no posee cualquier persona. La entrevista es un género del periodismo informativo que posibilita la búsqueda y difusión de las noticias. Son funciones propias del ejercicio profesional y sólo pueden ser ejercidas por quienes están autorizados por la Ley”. (Los corchetes son de esta Sala).
Como se ha destacado, en la mente del legislador –y así se reflejó luego en la ley- estaba la idea de una profesión periodística y no el deseo de cercenar a los particulares el derecho a expresarse. Por ello, la Exposición de Motivos hizo la salvedad del derecho que posee cualquier ciudadano para acceder y utilizar los medios de comunicación social con el fin de informar, opinar, analizar o simplemente expresar sus ideas respecto a cualquier punto de su interés:
“[e]l CNP [Colegio Nacional de Periodistas], con esta reforma no impide a nadie el acceso a los medios de comunicación social para expresar sus ideas o trasmitir informaciones (...) En efecto, el artículo 4° del Proyecto de Reforma establece que ‘Todos pueden expresar su opinión en columnas, editoriales, artículos a través de cualquier medio de comunicación’ y agrega: ‘Las empresas periodísticas podrán publicar artículos y otras colaboraciones de opinión de nacionales o extranjeros, aunque los autores no sean miembros del CNP [Colegio Nacional de Periodistas]”. (Los corchetes son de esta Sala).
Asimismo, como parte de la reforma de la Ley de Ejercicio del Periodismo de 1972 (cuya modificación se hizo efectiva en 1994 y es la que ahora se impugna), se estableció que el ejercicio de dicha labor sin el cumplimiento previo de los requisitos de profesionalización y colegiación, acarrea sanción penal. Al respecto, los proyectistas se basaron en los siguientes razonamientos:
“(…) en el artículo 38° se dictan sanciones a quien ejerza ilegalmente el periodismo. Es deber ciudadano acatar las leyes. Quien ejerza ilegalmente el periodismo debe ser sancionado con una correcta aplicación de la justicia, como ocurre en otras profesiones. Este planteamiento no es extraño a nuestra legislación, porque la Ley de Abogados y la Ley de Ejercicio de la Medicina también contemplan sanciones al ejercicio ilegal de la profesión”.
En el presente caso se afirma que aunque la Constitución de 1961 permita la colegiación obligatoria de profesionales universitarios, en el caso del periodismo se vulneraría la libertad de expresión.
Al respecto se observa:
El caso de la libertad de expresión y colegiación profesional de periodistas ha sido un aspecto controvertido no sólo en nuestro país, sino también dentro del marco jurídico internacional de los derechos humanos en América Latina. En tal sentido, resulta ilustrativo el caso que ha sido invocado tanto por los recurrentes como por los representantes del Colegio Nacional de Periodistas: el resuelto en el año 1984 por la Comisión Interamericana de Derechos Humanos, a través de la Resolución N° 17-84, que dirimió un conflicto sostenido por el Gobierno de la República de Costa Rica y el señor Stephen Schmidt, quien era un periodista extranjero que realizaba labores de información en ese país, sin haber cumplido con la colegiación (sí había realizado nuevamente estudios en Costa Rica, vale acotar), lo que ocasionó que se le sancionara penalmente por el ejercicio ilegal de la profesión.
En esa oportunidad, el referido periodista llevó el caso ante la Comisión Interamericana de los Derechos Humanos, la cual acordó en la referida Resolución, lo siguiente:
“La Comisión considera que la Colegiatura obligatoria de periodistas o la exigencia de tarjeta profesional no restringe la libertad de pensamiento y expresión, consagrada en el artículo 13 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos, siempre que los colegios tutelen la libertad de buscar, recibir y difundir información e ideas de toda índole, sin imponer condiciones que conlleven la restricción o cercenamiento del citado derecho, no impongan controles a la información o censura previa de la misma, y no sean exclusivamente oficiales sino que en ellos tengan efectiva participación los periodistas”.
Como se observa, esa Comisión consideró que el requisito de la colegiación obligatoria para el ejercicio del periodismo, establecido en la ley costarricense, no implicaba restricción de la libertad de pensamiento y de expresión, preceptuada en el artículo 13 de la Convención Interamericana de los Derechos Humanos.
No obstante, el Gobierno de Costa Rica acudió a la Corte Interamericana de los Derechos Humanos, con el objeto de solicitar la interpretación del contenido, así como la determinación del alcance del artículo 13 de la Convención. Esa Corte precisó, mediante una de las denominadas opiniones consultivas, que si bien la colegiación obligatoria de periodistas tenía por finalidad la protección de los profesionales remunerados, dicha protección no podía constituir restricción para que los demás sectores de la sociedad interviniesen dentro de la actividad informativa, tanto para la búsqueda y difusión de noticias, como en el derecho que tiene la ciudadanía de recibir informaciones de cualquier índole que provenga de fuentes disímiles, y no solamente de un grupo en particular, como lo sería del círculo de periodistas profesionales. En tal sentido, indicó lo siguiente:
“76. La Corte concluye, en consecuencia, que las razones de orden público que son válidas para justificar la colegiación obligatoria de otras profesiones, no pueden invocar en el caso del periodismo, pues conducen a limitar de modo permanente, en perjuicio de los no colegiados, el derecho de hacer uso pleno de las facultades que reconoce a todo ser humano el artículo 13 de la Convención, lo cual infringe principios primarios del orden público democrático sobre el que ella misma se fundamenta.
77. Los argumentos acerca de que la colegiación es la manera de garantizar a la sociedad una información objetiva y veraz a través de un régimen de ética y responsabilidad profesionales han sido fundados en el bien común. Pero en realidad como ha sido demostrado, el bien común reclama la máxima posibilidad de información y es el pleno ejercicio del derecho a la expresión lo que la favorece. Resulta en principio contradictorio invocar una restricción a la libertad de expresión como un medio para garantizarla, porque es desconocer el carácter radical y primario de ese derecho como inherente a cada ser humano individualmente considerado, aunque atributo, igualmente, de la sociedad en su conjunto. Un sistema de control al derecho de expresión en nombre de una supuesta garantía de la corrección y veracidad de la información que la sociedad recibe puede ser fuente de grandes abusos y, en el fondo, viola el derecho a la información que tiene esa misma sociedad.
78. Se ha señalado igualmente que la colegiación de los periodistas es un medio para el fortalecimiento del gremio y, por ende, una garantía de la libertad e independencia de esos profesionales y un imperativo del bien común. No escapa a la Corte que la libre circulación de ideas y noticias no es concebible sino dentro de una pluralidad de fuentes de información y del respeto a los medios de comunicación. Pero no basta para ello que se garantice el derecho de fundar o dirigir órganos de opinión pública, sino que es necesario también que los periodistas y, en general, todos aquéllos que se dedican profesionalmente a la comunicación social, puedan trabajar con protección suficiente para la libertad e independencia que requiere este oficio. Se trata, pues, de un argumento fundado en un interés legítimo de los periodistas y de la colectividad en general, tanto más cuanto son posibles e, incluso, conocidas las manipulaciones sobre la verdad de los sucesos como producto de decisiones adoptadas por algunos medios de comunicación estatales o privados.
79. En consecuencia, la Corte estima que la libertad e independencia de los periodistas es un bien que es preciso proteger y garantizar. Sin embargo, en los términos de la Convención, las restricciones autorizadas para la libertad de expresión deben ser las ‘necesarias para asegurar‘ la obtención de ciertos fines legítimos, es decir que no basta que la restricción sea útil ( supra 46 ) para la obtención de ese fin, ésto es, que se pueda alcanzar a través de ella, sino que debe ser necesaria, es decir que no pueda alcanzarse razonablemente por otro medio menos restrictivo de un derecho protegido por la Convención. En este sentido, la colegiación obligatoria de los periodistas no se ajusta a lo requerido por el artículo 13.2 de la Convención, porque es perfectamente concebible establecer un estatuto que proteja la libertad e independencia de todos aquellos que ejerzan el periodismo, sin necesidad de dejar ese ejercicio solamente a un grupo restringido de la comunidad.
80. También está conforme la Corte con la necesidad de establecer un régimen que asegure la responsabilidad y la ética profesional de los periodistas y que sancione las infracciones a esa ética. Igualmente considera que puede ser apropiado que un Estado delegue, por ley, autoridad para aplicar sanciones por las infracciones a la responsabilidad y ética profesionales. Pero, en lo que se refiere a los periodistas, deben tenerse en cuenta las restricciones del artículo 13.2 y las características propias de este ejercicio profesional a que se hizo referencia antes ( supra 72-75 ).
81. De las anteriores consideraciones se desprende que no es compatible con la Convención una ley de colegiación de periodistas que impida el ejercicio del periodismo a quienes no sean miembros del colegio y limite el acceso a éste a los graduados en una determinada carrera universitaria. Una ley semejante contendría restricciones a la libertad de expresión no autorizadas por el artículo 13.2 de la Convención y sería, en consecuencia, violatoria tanto del derecho de toda persona a buscar y difundir informaciones e ideas por cualquier medio de su elección, como del derecho de la colectividad en general a recibir información sin trabas”.
Con base en lo anterior, la Corte Interamericana de los Derechos Humanos concluyó lo siguiente:
“Para resolver sobre la compatibilidad entre la Ley y la Convención, la Corte deberá aplicar los criterios expuestos en la parte general de esta opinión.
83. La Corte observa que según el artículo 25 de la Ley No. 4420 no se requiere la colegiación para actuar como comentarista o columnista, permanente u ocasional, remunerado o no. Tal disposición ha sido alegada para demostrar que dicha Ley no se opone a la libre circulación de ideas y opiniones. Sin embargo, sin entrar a considerar en detalle el valor de ese alegato, ello no afecta las conclusiones de la Corte respecto de la cuestión general, toda vez que la Convención no garantiza solamente el derecho de buscar, recibir y difundir ideas sino también información de toda índole. La búsqueda y difusión de información no cabe dentro del ejercicio autorizado por el artículo 25 de la Ley No. 4420.
84. Según las disposiciones citadas, la Ley No. 4420 autoriza el ejercicio del periodismo remunerado solamente a quienes sean miembros del Colegio, con algunas excepciones que no tienen entidad suficiente a los efectos del presente análisis. Dicha ley restringe igualmente el acceso al Colegio a quienes sean egresados de determinada escuela universitaria. Este régimen contradice la Convención por cuanto impone una restricción no justificada, según el artículo 13.2 de la misma, a la libertad de pensamiento y expresión como derecho que corresponde a todo ser humano; y, además, porque restringe también indebidamente el derecho de la colectividad en general de recibir sin trabas información de cualquier fuente.
85. Por consiguiente, en respuesta a las preguntas del Gobierno de Costa Rica sobre la colegiación obligatoria de los periodistas en relación con los artículos 13 y 29 de la Convención y sobre la compatibilidad de la Ley No. 4420 con las disposiciones de los mencionados artículos,
LA CORTE ES DE OPINIÓN,
Primero
Por unanimidad
que la colegiación obligatoria de periodistas, en cuanto impida el acceso de cualquier persona al uso pleno de los medios de comunicación social como vehículo para expresarse o para transmitir información, es incompatible con el artículo 13 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos.
Segundo
Por unanimidad
que la Ley No. 4420 de 22 de setiembre de 1969, Ley Orgánica del Colegio de Periodistas de Costa Rica, objeto de la presente consulta, en cuanto impide a ciertas personas el pertenecer al Colegio de Periodistas y, por consiguiente, el uso pleno de los medios de comunicación social como vehículo para expresarse y transmitir información, es incompatible con el artículo 13 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos”.
Los intervinientes en este proceso han destacado que existe divergencia entre la Resolución de la Comisión y la Opinión de la Corte, cuando lo cierto es que ello no ha ocurrido. Ha sido sólo una cuestión de énfasis: la Comisión sostuvo que no había violación a la libertad de expresión por exigirse colegiación; la Corte, por su parte, dijo que sí la habría, pero sólo si con ello se impide a los ciudadanos expresarse. Es obvio que la Corte no censuró expresamente la colegiación, sino el hecho de que tras ella se esconda un impedimento al ejercicio del derecho humano a la expresión del pensamiento.
Se ha alegado en este juicio que la opinión de la Corte no es vinculante y sí la Resolución de la Comisión, pues se partió de la idea de que una contradecía a la otra. Quienes han creído ver en la opinión de la Corte la prohibición de la colegiación han preferido apartarse de ella, si son opositores al presente recurso, y refugiarse en la decisión de la Comisión. Justo lo contrario que los accionantes, para quien la Corte habría censurado toda colegiación de periodistas. Para la Sala, como se ha indicado, ni uno ni otro están en lo cierto: los dos organismos básicos del sistema de protección de derechos humanos en América Latina han sido contestes: muestran su preocupación por la libertad de expresión –lo que está Sala comparte-, pero no califican a la colegiación en sí misma como una violación a ese derecho, lo que no impide que pueda ser censurable cierta forma de colegiación, si ella impidiese –se usa el mismo verbo que la Corte- el ejercicio del derecho.
Esta Sala, en todo caso, basará su decisión en la Constitución venezolana, sin necesidad de extenderse más en lo relacionado con los criterios de la Comisión y la Corte, por cuanto en realidad el problema se centra no en las normas contenidas en tratados internacionales –que por ser sobre derechos humanos tienen también rango constitucional entre nosotros-, sino en la norma constitucional venezolana que permite la colegiación.
En efecto, tanto la Constitución como la Convención garantizan la libertad de expresión, pero es sólo nuestra Constitución la que faculta al legislador para exigir colegiación en profesiones universitarias. Es necesario, entonces, determinar si ello abarca el caso del periodismo –como sostienen los opositores al recurso- o no, como estiman los accionantes. Por supuesto, esta Sala tomará en consideración los criterios de la Comisión y de la Corte, consciente de su importancia dentro del marco de respeto de los derechos humanos en el continente latinoamericano.
Señalado lo anterior, se debe considerar que si bien la colegiación obligatoria representa un régimen que nuestra Constitución ha delegado a la ley para determinar cuáles son las profesiones que la requieren como requisito fundamental para su ejercicio, no es menos cierto que nuestra Carta Magna en su artículo 19 ha diseñado un régimen amplio relacionado con la materia de los derechos humanos, indicando como obligación del Estado garantizar a toda persona, conforme al principio de progresividad y de no discriminación, el goce y ejercicio irrenunciable e indivisible de los derechos humanos, siendo su respeto y garantía de acatamiento obligatorio para todos los órganos del Poder Público, de conformidad con la Constitución, los Tratados que versen sobre la materia, suscritos y ratificados por la República, las leyes que lo desarrollen, así como de todos aquellos derechos que no estén expresamente establecidos, tal como lo dispone el artículo 22 Constitucional. Ello aunado a lo delimitado por el artículo 57 eiusdem, relativo al derecho de la libertad de expresión, el cual ha sido concebido bajo tres dimensiones, a saber: la libertad de pensamiento, la libertad ideológica y la libertad de opinión (llamado por algunos libertad de prensa, referida a los medios de comunicación), estableciendo además la prohibición de censura previa el principio de responsabilidad ulterior en el ejercicio de ese derecho, la prohibición expresa de anonimato, de propaganda de guerra, mensajes discriminatorios y aquellos que atenten contra la libertad religiosa.
Los preceptos antes señalados, permiten que se amplíe la interpretación de los derechos y garantías fundamentales con base en los criterios manejados en relación con el carácter supranacional que tienen los derechos humanos, en pro de ampliar el alcance de los mismos. De manera que, considera esta Sala que la libertad de expresión, como derecho fundamental incuantificable e inherente de toda la colectividad, no puede ser limitable por otros sujetos –incluyendo el Estado- por cuanto ellos en sí mismos, constituyen el límite de acción que tiene el Poder Público frente a los particulares, por lo que siempre debe determinarse una interpretación amplia de los mismos.
En razón de ello, esta Sala estima que, el establecimiento de un sistema de colegiación obligatoria para los periodistas profesionales, no puede conducir a implementar un marco jurídico que sea excluyente del resto de la colectividad, circunscribiendo ciertos actos como propios del ejercicio profesional del periodismo. Sin embargo, lo afirmado no debe interpretarse en el sentido de que las personas que no hayan cumplido con formación universitaria y que ejerzan la actividad periodística sólo con base en los conocimientos obtenidos por su propia experiencia, puedan acceder al Colegio Nacional de Periodistas, pues evidentemente, este Ente sólo agrupa a los licenciados universitarios en esta área. Por tanto, el ejercicio empírico y no profesional del periodismo no puede llevar a que sean colegiados por esa entidad, ni tampoco que el ejercicio no profesional de la actividad pueda dirigirse al detrimento de las potestades que tiene el Colegio Nacional de Periodistas establecidas en la Constitución y en la ley que rige su materia, las cuales abarcan la potestad para agrupar y organizar a sus asociados (periodistas profesionales), así como el ejercer su potestad organizativa y reglamentaria, e inclusive, la potestad disciplinaria sobre sus agremiados. Todos pueden de una u otra manera ejercer el derecho a la libertad de expresión, aunque ello trastoque tangencialmente la actividad propia del periodismo, pero tampoco puede considerarse que su desenvolvimiento sea equiparable al ejercicio profesional realizado por licenciados especializados en esta área de la comunicación social.
Concluye la Sala dicha afirmación, por cuanto la colegiación obligatoria no constituye per se contravención a los derechos relativos a la libertad de expresión, establecidos en nuestra Constitución, así como en el anteriormente referido ordenamiento supranacional.
Con base en lo anterior, la Sala concluye que la colegiación obligatoria a la que ese refieren los artículos 1, 2, 3, 7, 11 y 45 de la Ley de Ejercicio del Periodismo no viola los derechos al libre desenvolvimiento de la personalidad y a la libertad de expresión, al principio de igualdad y no discriminación, libertad económica y prohibición de monopolios, derecho al trabajo, y los principios de congruencia y razonabilidad. En concreto, se observa:
- Que los requisitos exigidos en los artículos 2 y 3 de dicha Ley están vinculados solamente con el ejercicio profesional del periodismo, tanto por nacionales como extranjeros que hayan cumplido con las reválidas en nuestro país, elementos que en sí no atentan contra los derechos supuestamente conculcados, toda vez que tal como lo menciona el artículo 2 eiusdem, está prevista para el ejercicio profesional del periodismo y de su contenido se desprende, que no constituye una limitante ni una exclusión para que el resto de la colectividad se exprese libremente, sea por sus propios canales de comunicación, o a través de los medios de comunicación social, actuando como personajes de opinión en entrevistas, o que debido a su carácter como especialistas en determinadas ramas de índole técnico-profesional les permitan publicar estudios técnicos, ensayos o investigaciones que versen sobre las materias de su conocimiento, o en la elaboración de simples ensayos de opinión.
- Que el Parágrafo Único del Artículo 2 de la Ley cuestionada, se limita a hacer referencia a la exigencia del cumplimiento de la reválida en aquellos casos en que el periodista se haya graduado en el extranjero, por lo que la exigencia de tal requisito no constituye un factor atentatorio contra la libertad de expresión o del libre desenvolvimiento de la personalidad, en los términos pretendidos por los recurrentes, toda vez que dicha norma no perjudica al resto de la colectividad para ejercer actividades relacionadas con el periodismo, sino que solamente constituye un requisito que, al igual que en cualquier otra profesión, se les exige a los licenciados en comunicación social, para desempeñar sus actividades a niveles profesionales, por lo que mal podría afirmarse el quebrantamiento de los principios constitucionales aludidos, así como los de igualdad y no discriminación, al trabajo, a la constitución de monopolios ni a la libertad económica.
- Que el artículo 3, define bajo un carácter descriptivo qué se entiende por las funciones que integran al periodismo, por lo que su contenido enunciativo no genera violación alguna contra la Constitución. Igualmente, los Parágrafos Primero y Segundo de ese artículo se limitan a excluir de los requisitos para el ejercicio del periodismo profesional, a aquellos particulares que ejerzan labores informativas o de investigación sin fines de lucro y solamente con la intención de prestar un servicio comunitario, lo que lejos de atentar contra el principio de libertad de expresión o del libre desenvolvimiento de la personalidad, a la igualdad y no discriminación, a la libertad económica o el derecho al trabajo, constituye una norma aliciente que ampara el ejercicio lego del periodismo, y no constituye un atentado contra el resto de la colectividad no profesional para ejercer tales actividades. Mientras que, en lo que respecta al Parágrafo Segundo, simplemente se limita a establecer que los directores de medios de comunicación, aunque no sean periodistas, pueden ejercer plenamente labores de dirección y conducción de programas radiales o audiovisuales, garantizando la libertad de expresión de los ciudadanos y la pluralidad informativa, por lo que esta Sala niega que se produzca restricción de los derechos denunciados.
- Que en el artículo 7 y su Parágrafo Único de la Ley de Ejercicio del Periodismo, lo que dispone es que “[l]os directores y corresponsales extranjeros de las agencias noticiosas internacionales, de publicaciones periódicas de otros países, de los servicios informativos radiofónicos audiovisuales del extranjero podrán ser miembros del Colegio Nacional de Periodistas mientras duren sus respectivos contratos con la sola limitación de los derechos establecidos en el artículo 35 de esta Ley”, siendo esta una exigencia para los trabajadores extranjeros que ocupen cargos gerenciales en medios de comunicación social a los fines de llevar un control que, tal como le es exigido a los nacionales, debe implementarse generalmente, por lo que tampoco se deriva el constreñimiento a garantías fundamentales, como sería el de igualdad, ya que el cumplimiento del mandato de ley es igual para los periodistas nacionales como extranjeros para realizar la actividad profesional. Igual opinión merece lo establecido en el Parágrafo Único de esa misma normativa, cuando se refiere a periodistas que desean ejercer las demás labores no directivas en nuestro país.
2. Sobre la violación del derecho a asociarse:
Los accionantes también solicitan la anulación del Parágrafo Único del artículo 11, el cual establece la posibilidad de que la Junta Directiva del Colegio Nacional de Periodistas autorice la organización y funcionamiento de Círculos Especializados de Periodistas en determinadas áreas.
Artículo 11: El Colegio Nacional de Periodistas estará estructurado como una organización de carácter nacional, cuya autoridad suprema será la Convención Nacional. Tendrá así mismo una Junta Directiva Nacional un Secretariado Nacional y un Tribunal Disciplinario Nacional.
Parágrafo Único: La Junta Directiva Nacional podrá autorizar la organización y el funcionamiento de Círculos Especializados de Periodistas, de acuerdo con el Reglamento respectivo.
En criterio de esta Sala, se trata de una norma –con el rango suficiente: el legal- que permite al ente gremial ejercer su potestad organizativa como persona jurídica pública corporativa de carácter independiente, por lo que toda norma establecida en esta Ley, relativa a la estructura y funcionamiento del Colegio Nacional de Periodistas, no constituye violación alguna del ordenamiento constitucional.
A tal efecto, debe señalarse que es materia de la reserva legal dicho ámbito (el relativo a la organización de los colegios profesionales), en ejecución del mandato establecido en el artículo 82 de la Constitución de 1961, que ha servido de fundamento para que sea la ley, al regular las distintas profesiones, la que establezca la estructura y organización de los colegios profesionales (vgr. Ley de Abogados de 1967); carácter éste que también ha sido conservado por la Constitución de 1999 en su artículo 105, cuya aspecto fue reseñado por la Exposición de Motivos de la siguiente manera:
“La Constitución delega en la ley la determinación de las profesiones que requieren título y las condiciones que debe cumplirse para ejercerlas, incluyendo la colegiación. Al respecto, la Disposición Transitoria Decimoquinta dispone que hasta tanto se apruebe la legislación en esta materia, se mantendrá en vigencia el ordenamiento jurídico aplicable antes de la sanción de la Constitución (...) Por otra parte, la ley deberá garantizar que en las asociaciones gremiales y colegios profesionales se establezcan estructuras organizativas que permitan afiliaciones, gerencias académicas y gestiones electorales más adecuadas a la calidad profesional de sus integrantes y directivos”.
Por lo que el artículo 11 de la Ley de Ejercicio del Periodismo simplemente preceptúa la organización interna de la corporación pública del colegio de abogados y no constituye una limitante para el desarrollo de las libertades constitucionales.
3. Sobre las denuncias respecto del poder normativo del Colegio Nacional de Periodistas:
Los recurrentes también solicitaron la nulidad de los artículos 1, 5, 12, 13, 14, 15, 17, 18, 20, 23, 25, 27, 28 y 33 de la Ley de Ejercicio de Periodismo, en virtud de que en ellos se establece un poder reglamentario al Colegio nacional de Periodistas.
Los artículos 1 y 5 ya han sido transcritos al decidir sobre la denuncia referida a la colegiación obligatoria y su texto se recuerda ahora:
Artículo 1: El ejercicio de la profesión de periodista se regirá por esta Ley y su Reglamento. Los miembros del Colegio Nacional de Periodistas estarán sometidos como tales a los Reglamentos Internos del Colegio, al Código de Ética del Periodista Venezolano y a las resoluciones que dicten los órganos competentes del Colegio.
Artículo 5: El Colegio Nacional de Periodistas es una corporación de derecho público, dotado de personalidad jurídica, patrimonio propio distinto al Fisco Nacional; es custodio y defensor del derecho del pueblo a ser y estar informado veraz e íntegramente y, al mismo tiempo del derecho del periodista al libre acceso a las fuentes informativas; y persigue los siguientes fines:
1. Velar por el cumplimiento de esta Ley y su Reglamento, del Código de ética del Periodista Venezolano, y de las Resoluciones Internas del CNP.
Los otros artículos en los que se menciona la potestad para dictar normas sub-legales -y que han sido denunciados por la parte accionante- son del tenor siguiente:
Artículo 12: La Convención Nacional estará integrada por la Junta Directiva Nacional, el Tribunal Disciplinario Nacional, la Junta Directiva de la Seccional sede y los delegados electos por las seccionales conforme a las disposiciones de esta Ley, su Reglamento y los Reglamentos Internos. Los Secretarios Generales Seccionales son delegados natos a la Convención Nacional.
Artículo 13: El número de delegados a la Convención Nacional lo determinara el Secretariado Nacional, de acuerdo con el Reglamento Interno del Colegio Nacional de Periodistas.
Artículo 14: Las representaciones de la Convención Nacional, así como los órganos directivos del CNP serán electos mediante el voto directo y secreto de sus miembros, de acuerdo con el Reglamento Interno del Colegio Nacional de Periodistas.
Artículo 15: La Convención Nacional se reunirá cada dos (2) años en la sede escogida por la propia Convención en su última reunión. Las atribuciones de la Convención Nacional serán determinadas en el Reglamento de esta Ley.
Artículo 17: El Secretariado Nacional estará integrado por los miembros de la Junta Directiva Nacional el Tribunal Disciplinario Nacional y por los Secretarios Generales de las Seccionales; se reunirá por lo menos una vez cada año, y su funcionamiento se regirá por su Reglamento Interno.
Artículo 18: El Secretariado Nacional tendrá las siguientes funciones:
a) Dictar reglamentos internos.
b) Conocer las apelaciones de las decisiones del Tribunal Disciplinario Nacional.
c) Dictar acuerdos y resoluciones.
d) Determinar el número de delegados que asistirán a la Convención Nacional.
e) Conocer y decidir todas aquellas materias que no sean de exclusiva competencia de la Convención Nacional.
Artículo 20: La Junta, Directiva Nacional será electa conforme a los principios establecidos en esta Ley y su Reglamento, y durará dos (2) años en sus funciones.
Artículo 23: Las atribuciones de la Junta Directiva Nacional serán determinadas en el Reglamento de esta Ley.
Artículo 25: El Tribunal Disciplinario Nacional conocerá en primera instancia de las infracciones y violaciones a los principios de la ética profesional determinados en esta Ley y su Reglamento, y de las normas disciplinarias que dicte la Convención Nacional del CNP conforme a la presente Ley y su Reglamento, cuando sean cometidas por los miembros de los Organismos Nacionales del CNP y por los miembros de los Tribunales Disciplinarios Seccionales. Igualmente conocerá por vía de apelación de los fallos de los Tribunales Disciplinarios Seccionales.
Las decisiones del Tribunal Disciplinario Nacional, en todo caso, serán apelables ante el Secretariado Nacional del CNP.
Artículo 27: Cada Seccional tendrá una Junta Directiva integrada por un número de miembros no menor de tres (3) ni mayor de once (11) y sus respectivos suplentes. Los directivos Seccionales, en todo caso, serán el Secretario General, el Secretario de Organización y el Secretario de Finanzas.
Sus atribuciones serán establecidas de acuerdo con el artículo 23 de esta Ley.
Artículo 28: Las Juntas Directivas Seccionales durarán dos (2) años en sus funciones y serán electas conforme a las disposiciones de esta Ley y su Reglamento; y del Reglamento Electoral Interno.
Artículo 33: El Tribunal Disciplinario Seccional conocerá en primera instancia de las infracciones y violaciones a los principios de la ética profesional definidos en esta Ley y su Reglamento, y de las normas disciplinarias dictadas por la Convención Nacional del Colegio Nacional de Periodistas conforme a esta Ley y su Reglamento cuando sean cometidas por los miembros de las respectivas Seccionales, con excepción de los miembros de los Tribunales Disciplinarios Seccionales, a quienes les corresponde ser juzgados por el Tribunal Disciplinario Nacional.
Se observa que los mismos se refieren a la organización del Colegio Nacional de Periodistas, a las potestades que el mismo tiene frente a sus agremiados, a los procesos electorales para la designación de sus autoridades, a la regulación de su tribunal disciplinario, y a las seccionales que integran al referido ente corporativo, elementos éstos que son propios de la materia de reserva legal y que al ser relativos a su organización interna, a su potestad disciplinaria y a su organización comicial, no generan daño alguno, toda vez que están cumpliendo con los principios de la reserva legal.
Sobre este punto, los recurrentes alegaron que sí hubo quebrantamiento de la reserva legal al establecer remisiones genéricas e indeterminadas en los órganos del Colegio Nacional de Periodistas para que por vía reglamentaria “ (...) regulen el periodismo (y la libertad de expresión) y para que fiscalicen el incumplimiento de las normas contenidas en la mencionada Ley (...) “, incurriéndose en su opinión en una deslegalización, toda vez que no se delimitaron los parámetros normativos legales sobre los cuales el reglamento debe desarrollarse.
El ordenamiento constitucional venezolano, como lo afirma la parte accionante, prevé la figura de la reserva legal nacional, que impide que ciertas materias puedan ser reguladas por normas que no sean emanadas del órgano deliberante nacional, las cuales estarán contenidas en las denominadas leyes formales. La determinación de esas materias es sencilla: bastará para ello la lectura del texto constitucional, toda vez que son enumeradas en él. En la Constitución de 1961, la lista de las materias reservadas al legislador nacional se encontraba en el numeral 24 del artículo 136, mientras que en el actual Texto Fundamental se halla en el numeral 32 del artículo 156.
Aparte de la mencionada, existe otro tipo de reserva legal, pero que se diferencia por no ser exclusiva del poder nacional: aquella consistente en la prohibición de que actos de rango sublegal regulen determinadas materias. No se trata, en este caso, de la atribución exclusiva de competencias al órgano parlamentario nacional –antes Congreso; hoy Asamblea Nacional-, sino de la necesidad de que las normas restrictivas estén contenidas en actos emanados de los órganos deliberantes de la entidad territorial de que se trate. La determinación de esos supuestos es también sencilla, si bien no se encuentran agrupados en una sola disposición -como ocurre con la reserva legal a favor del Poder Público Nacional-, sino que están repartidos por todo el texto constitucional. Sucede así en todos los casos en que se remite a la ley, sin especificar que sea nacional, para regular determinado aspecto, normalmente para fijar límites. En tales casos no se requiere de leyes formales, pues este término está reservado para aquéllas que sanciona el parlamento nacional, siguiendo el procedimiento que pauta la propia Carta Magna.
Ahora bien, siempre ocasiona controversia la posibilidad de que el órgano parlamentario delegue en otro órgano –en especial en el Ejecutivo Nacional; vale decir, en el Presidente de la República- el ejercicio de una función normativa. Se trata de un asunto delicado, pues afecta al ejercicio de las funciones propias de cada órgano del Poder Público, a la par que entra de lleno en los siempre discutibles límites del principio constitucional de la separación de las ramas que ejercen ese Poder.
En el caso de autos, se denuncia que existe reserva legal. Al respecto observa la Sala:
El principio de legalidad se encuentra estrechamente vinculado al ámbito de la reserva legal, lugar en el cual el legislador posee el monopolio para dictar normas que versen sobre determinadas materias, tales como, las relacionadas con los colegios profesionales. Sin embargo, en el ejercicio de sus potestades, el legislador debe hacer delimitaciones generales sobre aspectos fundamentales que en ocasiones le impiden abarcar otros aspectos o situaciones que dada su variedad o variabilidad, impiden que sean abarcadas completamente por el Cuerpo Legislativo. Es en estas situaciones, sobre las cuales, previa delimitación del campo general a regular, se autoriza al reglamentista regular aspectos particulares, siempre y cuando no excedan de la permisión legal ni invada campos exclusivos de la reserva legal.
La delegación legislativa, cuando opera correctamente, no implica una transferencia del poder legislativo hacia la Administración, sino una técnica de colaboración entre los órganos del Poder Público. Sería inconcebible que el órgano parlamentario renunciase a su función, cediéndolas al Ejecutivo, pero ello no impide que, en ciertos casos, requiera de su participación, a objeto de ayudarle en la creación normativa. Lo esencial es que esa delegación se produzca para casos determinados, sin afectar así verdaderamente a la reserva legal, evitando incurrir en remisiones genéricas y no delimitadas a favor de la Administración, toda vez que se incurría en el error de técnica legislativa denominado remisiones en blanco que generan lo que la doctrina ha denominado la deslegalización de la actividad del legislador.
Dicho lo anterior, se observa que los recurrentes han considerado que el Legislador precisamente ha incurrido en una deslegalización al haber realizado remisiones genéricas al reglamento, como lo ha sido en el caso del sometimiento de las actividades de los periodistas a los reglamentos internos del Colegio (artículo 1), el establecer por vía reglamentaria disposiciones atinentes al perfeccionamiento profesional y cultural, amparar los derechos de los asociados, salvaguardar la libertad de expresión y cooperar con el diseño de la política comunicacional del Estado (artículo 5), regular las atribuciones de la Convención Nacional (artículo 15), las funciones del Secretariado Nacional (artículos 17 y 18), las funciones de la Junta Directiva Nacional (artículos 23 y 27), la delegación de las normas de la Convención Nacional del Colegio Nacional de Periodistas (artículos 25 y 33), elementos que en su criterio son deslegalizaciones que deben ser anuladas por constituir inconstitucionalidad.
De la normativa enunciada cabe observar, que los argumentos esgrimidos por los recurrentes no constituyen una deslegalización, toda vez que las disposiciones invocadas de la Ley de Ejercicio del Periodismo establecen los lineamientos sobre los cuales debe actuar el reglamento y no hay vacío legales que deban ser regulados completamente por el reglamento sino más bien de manera complementaria. Por lo que, en este caso, el desarrollo de la ley viene dado por reglamentos ejecutivos y no por los reglamentos delegados, siendo éstos últimos los tipos reglamentarios sobre los cuales debería llenarse los vacíos completos dejados por la ley. Debe destacarse que la complementariedad del reglamento a la ley no conforma una invasión de su campo.
No obstante, lo anterior, cabe señalar que los argumentos afirmados por los recurrentes no tienen vinculación con el ámbito del control concentrado de la constitucionalidad que ejerce esta Sala, dado que los mismos más bien guardan relación con el ámbito de las potestades conferidas por el legislador al reglamentista, situación que corresponde al control del juez contencioso administrativo por tratarse del desarrollo de la permisión en el ámbito del ordenamiento sublegal, siendo éste el llamado a verificar si los aspectos tratados en el reglamento exceden o no las materias conferidas por la Ley. Si bien el legislador debe delimitar desde un principio el campo de acción sobre el cual debe normar el reglamento, la simple remisión que la ley haga al reglamento no constituye un vicio de inconstitucionalidad, sino que más bien será el juez contencioso administrativo el que deberá estudiar si el reglamento ha excedido la ley.
Ergo, en virtud de lo referido debe desestimarse los argumentos esgrimidos por los recurrentes respecto a las supuestas deslegalizaciones de la Ley de Ejercicio del Periodismo, como factor de contravención del principio de legalidad, toda vez que la misma ha dispuesto mandatos de ejecución al reglamento y no una amplia libertad de regulación. Así se declara.
4. Sobre la denuncia de violación del principio de legalidad penal:
Según los actores, el artículo 39 de la Ley de Ejercicio del Periodismo es inconstitucional por violación del principio de legalidad penal.
Dicho artículo establece una sanción de carácter penal -prisión de tres a seis meses- para aquellas personas que, sin ser periodistas profesionales, ejerzan “ilegalmente” la profesión.
“Artículo 39.- El que ejerza ilegalmente la profesión de periodista será sancionado con pena de presión de tres (3) a seis (6) meses. Es competencia de la jurisdicción penal, conocer y sancionar la participación en estos casos y el enjuiciamiento será de oficio, por denuncia o a instancia de parte”.
Ahora bien, se cumple con el requisito de que sea una norma de rango legal la que tipifique el delito. Asimismo, ha dejado sentado la Sala que sí puede existir ejercicio ilegal de la profesión de periodista, pues la libertad de expresión no puede llevar a concluir que todos tienen derecho a convertirse en profesionales de la comunicación.
Por lo expuesto, esta Sala rechaza la presente denuncia de inconstitucionalidad. Así se declara.
5. Sobre la violación al principio de la razonabilidad:
La parte actora denunció que la ley impugnada viola el principio de congruencia y razonabilidad en muchos de sus artículos (1, 2, 3, 5, 7, 11, 12, 13, 14, 15, 17, 18, 20, 23, 25, 27, 28, 33, 36, y 45).
Ahora bien, como se puede verificar al leer el recurso y el resumen que efectuó la Sala en el apartado correspondiente, esta denuncia es simplemente una forma de reiterar todas las anteriores (violación de la libertad de expresión, de la reserva legal y del principio de legalidad penal). Es una manera de insistir sobre las denuncias previas, calificándolas no sólo de inconstitucionales en sí mismas, sino de desproporcionadas.
Esta Sala ha desestimado cada una de esas denuncias, al entender que no hay violación constitucional ni en la exigencia de colegiación para el ejercicio del periodismo, ni en la entrega de facultades normativas al Colegio Nacional de Periodistas ni en la tipificación de un delito por ejercicio ilegal del periodismo. Por tal razón, esta Sala rechaza también esta nueva denuncia. Así se declara.
El único artículo sobre el que no se ha pronunciado la Sala en sus consideraciones precedentes es el 36, que prevé las sanciones que pueden imponer los Tribunales Disciplinarios de los Colegios de Periodistas. En él se lee:
Artículo 36.- Los Tribunales Disciplinarios podrán imponer las siguientes sanciones:
a) Amonestaciones privadas.
b) Amonestaciones públicas.
c) Suspensión del ejercicio de cargos directivos en el Colegio Nacional de Periodistas.
d) Suspensión del ejercicio profesional por un lapso mínimo de tres (3) meses y no mayor de un año, por decisión que adopten al menos las dos terceras partes del Tribunal Disciplinario respectivo”.
No expusieron los recurrentes motivo alguno para entender que esa norma viola la Constitución. Por lo expuesto, esta Sala desestima también la denuncia respecto del artículo 36 de la ley impugnada. Así se declara, con lo que se rechaza la totalidad del recurso.
V
DECISIÓN
Por las razones expuestas, este Tribunal Supremo de Justicia, en Sala Constitucional, administrando justicia en nombre de la República, por autoridad de la Ley, declara: SIN LUGAR el recurso interpuesto por los ciudadanos José Calvo Otero, Juan Manuel Carmona, Andrés Mata Osorio, David Natera Febres y Luisa Sanz de Chiossone, en representación de la sociedad civil Bloque de Prensa Venezolano (BPV), y por los ciudadanos Andrés de Armas Silva y Eduardo Alemán Pérez, contra los artículos 1, 2, 3, 5, 7, 11, 12, 13, 14, 15, 17, 18, 20, 23, 25, 27, 28, 33, 36, 39 y 45 de la LEY DEL EJERCICIO DEL PERIODISMO, publicada en la Gaceta Oficial de la República de Venezuela Nº 4.819 Extraordinario del 22 de diciembre de 1994.
Publíquese, regístrese y notifíquese. Archívese el expediente.
Dada, firmada y sellada en el Salón de Audiencias de la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia, en Caracas, a los 27 días del mes de julio de dos mil cuatro (2004). Años: 194° de la Independencia y 145° de la Federación.
El Presidente,
IVAN RINCON URDANETA
El Vicepresidente,
JESUS EDUARDO CABRERA ROMERO
Los Magistrados,
ANTONIO J. GARCÍA GARCÍA JOSE M. DELGADO OCANDO
Ponentes
PEDRO RAFAEL RONDÓN HAAZ
El Secretario,
JOSÉ LEONARDO REQUENA CABELLO
Exp.- 00-1445
AGG/asa
El magistrado Pedro Rafael Rondón Haaz discrepa de la mayoría que suscribió la decisión que antecede; en consecuencia, salva su voto, con fundamento en las siguientes consideraciones:
1. La sentencia que antecede declaró sin lugar la demanda de nulidad parcial que, por razones de inconstitucionalidad, se planteó contra la Ley del Ejercicio del Periodismo. Entre otros aspectos, la decisión declaró la adecuación al Texto Constitucional de la exigencia de la Ley en relación con la colegiación obligatoria de los periodistas. Es, en concreto sobre ese aspecto que, quien suscribe, disiente del pronunciamiento de la mayoría de la Sala.
2. La parte demandante denunció que los artículos 1, 2, 3, 7, 11, 39 y 45 violan los derechos de libertad de expresión y al libre desenvolvimiento de la personalidad, porque –según se lee de la narrativa del fallo- “atribuyen de forma selectiva y exclusiva la titularidad de la libertad de expresión a los licenciados en comunicación social debidamente colegiados, despojaría a los demás ciudadanos del derecho a expresar sus pensamientos y a ejercer funciones periodísticas, lo que les convertiría en simples destinatarios pasivos de la información suministrada por los periodistas profesionales colegiados”.
Ahora bien, aun cuando se trata de un tema que atañe al derecho a la libertad de expresión e, incluso, al derecho de asociación, ambos reconocidos en la Convención Americana sobre Derechos Humanos y si bien el tema ha sido objeto de análisis y decisión por parte de la Comisión Interamericana de Derechos Humanos y de la Corte Interamericana de Derechos Humanos, en la sentencia que antecede se decide –expresamente- no tomar en consideración la postura de la Comisión, concretamente, la que se estableció en la Resolución nº 17/84, caso nº 9178 (Costa Rica), de 3 de octubre de 1984, que se cita en el fallo y, fundamentalmente, de la Corte Interamericana, mediante decisión de 13 de noviembre de 1985 (opinión OC-5/85). En esas oportunidades tanto la Comisión como la Corte se inclinaron hacia la postura de que la colegiación obligatoria de periodistas viola el derecho a la libertad de expresión.
La Corte Interamericana fue especialmente categórica en su postura, cuando señaló que “la colegiación obligatoria de los periodistas no se ajusta a los requerido por el artículo 13.2 de la Convención, porque es perfectamente concebible establecer un estatuto que proteja la libertad e independencia de todos aquellos que ejerzan el periodismo, sin necesidad de dejar ese ejercicio solamente a un grupo restringido de la comunidad”, y concluye con el señalamiento de que “no es compatible con la Convención una ley de colegiación de periodistas que impida el ejercicio del periodismo a quienes no sean miembros del colegio y limite el acceso a éste a los graduados en una determinada carrera universitaria”.
Ante tan clara posición, no entiende quien difiere cómo esta Sala pudo concluir, que según la Corte Interamericana, la colegiación obligatoria no siempre viola el derecho a la libertad de expresión, sino “sólo si con ello se impide a los ciudadanos expresarse”. Se trata, así, de una interpretación errada del criterio de la Corte Interamericana que, además, no le es permitida a esta Sala, la cual debe ajustarse a los criterios de dicha Corte y no, en modo alguno, cuestionarla o redefinirla. Interpretación errada porque se aparta del sentido literal de las palabras que fueron utilizadas por la Corte Interamericana y, además, del sentido teleológico que se ha dado, en el sistema interamericano de protección de derechos humanos, al derecho a la libertad de expresión. En efecto, sí se hubiera ahondado un poco más en la materia, se habría observado cómo, en la Declaración de Principios sobre Libertad de Expresión de la Comisión Interamericana de Derechos Humanos, se reafirma que “el artículo 13 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos que establece el derecho a la libertad de expresión comprende la libertad de buscar, recibir y difundir informaciones e ideas sin consideración de fronteras y por cualquier medio de transmisión”. De allí que el fallo parte de un falso supuesto de hecho cuando indica que “...destaca lo fundamental: la ley regula el ejercicio profesional del periodismo, no la simple transmisión de información. Es el periodismo como profesión lo que interesó al legislador: el oficio de quienes se dedican a informar”. Quien disiente considera que no es posible escindir el ejercicio profesional del periodismo respecto del derecho a la libertad de buscar, recibir y difundir informaciones, pues el periodismo consiste, precisamente, en el ejercicio –como profesión- de esa libertad.
Ahora bien, la decisión que antecede no solo asumió una interpretación errada de la postura de la Corte Interamericana, sino que, además, expresó que “esta Sala, en todo caso, basará su decisión en la Constitución Venezolana, sin necesidad de extenderse más en lo relacionado con los criterios de la Comisión y la Corte, por cuanto en realidad el problema se centra no en las normas contenidas en tratados internacionales –que por ser sobre derechos humanos también tiene rango constitucional entre nosotros- sino en la norma constitucional venezolana que permite la colegiación”, y que, por tanto, es un tema que solo atañe a la Constitución de 1999.
Con ello se olvida que, de conformidad con el artículo 23 de la Constitución de 1999, los derechos fundamentales que reconoce la Convención Americana tienen jerarquía constitucional, de manera que si la Ley nacional establece una exigencia –en este caso la colegiación obligatoria- susceptible de violación al derecho a la libertad de expresión –derecho reconocido tanto en nuestra Constitución como en la Convención-, se trata de un tema que atañe directamente al sistema interamericano de derechos humanos. En consecuencia, ante una denuncia de inconstitucionalidad de la Ley de Periodismo, como la que se planteó en este caso, esta Sala debió ejercer la opción que otorga el artículo 64.2 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos y, en consecuencia, solicitar a la Corte Interamericana su opinión acerca de la compatibilidad entre dicha Ley y el artículo 13 de la Convención. En todo caso, y para el supuesto de que la Sala optare por decidir directamente el asunto, sin la previa solicitud de la opinión de la Corte, debió, al menos, ajustarse a los criterios que ésta ha venido manteniendo categóricamente sobre la materia.
En efecto, si bien la postura de la Corte Interamericana sobre el tema debatido –la colegiación obligatoria de periodistas- fue expuesta con ocasión de una opinión consultiva que solicitó Costa Rica y, por tanto, no puede considerarse vinculante respecto de otros Estados miembros, (vid. sobre ese carácter vinculante, la opinión consultiva de la Corte Interamericana de Derechos Humanos OC-1/82, de 24 de septiembre de 1982), es evidente que tal criterio debe servir, al menos, de marco orientador al resto de los Estados miembros, en aras del compromiso de éstos de mantener una protección uniforme de los derechos humanos.
Por último, este voto salvante advierte que la sentencia que antecede no tomó en consideración el informe de la Comisión Interamericana de Derechos Humanos del año 2003 (consultada en la página web www.cidh.org/relatoria/english/annualreports), en el cual se reseñan las legislaciones de varios Estados miembros (concretamente, Bolivia, Brasil, Honduras, Panamá y Venezuela) en los que todavía se rigen normas que exigen la colegiación obligatoria de periodistas, en contravención con el criterio de dicha Corte y, en definitiva, en contravención con el artículo 13 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos. Concretamente, se lee de dicho reporte lo siguiente:
“…El relator observa que las legislaciones de varios Estados aún requieren la pertenencia a una particular asociación o tener un específico grado universitario en orden a trabajar como periodista, ninguna de las cuales es compatible con la Convención Americana”.
Asimismo, dicho informe refleja dos casos –Costa Rica y Colombia- en los que sí se tomó en cuenta la postura de la Corte y cuyos Tribunales Constitucionales nacionales procedieron, en consecuencia, a la anulación de sus respectivas legislaciones en esta materia.
4. En consecuencia, este voto salvante considera que la Sala debió ejercer de la opción que le otorga el artículo 64.2 de la Convención Interamericana de Derechos Humanos, conforme al cual la Corte podrá, a solicitud de parte, emitir opinión “acerca de la compatibilidad entre cualquiera de sus leyes internas y los mencionados instrumentos internacionales” (léase, la Convención), para la determinación de si las normas de la Ley del Ejercicio del Periodismo venezolana, que establecen el requisito de la colegiación obligatoria, se ajustan o no a la Convención. En todo caso, si la Sala optó por decidir el fondo del asunto sin previa consulta, debió tomar en consideración la interpretación la Corte Interamericana de Derechos Humanos y la postura de la Comisión Interamericana de Derechos Humanos y en consecuencia, debió anular las normas de la Ley del Ejercicio del Periodismo.
Queda sí expuesto el criterio del Magistrado disidente.
Fecha ut retro.
El Presidente,
IVÁN RINCÓN URDANETA
El Vicepresidente,
JESÚS EDUARDO CABRERA ROMERO
JOSÉ MANUEL DELGADO OCANDO
Magistrado
ANTONIO JOSÉ GARCÍA GARCÍA
Magistrado
PEDRO RAFAEL RONDÓN HAAZ
Magistrado Disidente
El Secretario,
JOSÉ LEONARDO REQUENA CABELLO
PRRH.sn.ar.
Exp. 00-1445
Quien suscribe, Jesús Eduardo Cabrera Romero, emite el siguiente voto concurrente, ya que aunque está de acuerdo con el dispositivo del fallo, disiente de la mayoría sentenciadora en cuanto al derecho ilimitado que se da a quienes no poseen título universitario como periodistas, ni inscripción en el Colegio Nacional de Periodistas, para actuar en los medios de comunicación, como consecuencia de la libertad de expresión consagrada en la Constitución vigente.
El artículo 105 de la actual Constitución reza: “La ley determinará las profesiones que requieren título y las condiciones que deben cumplirse para ejercerlas, incluyendo la colegiación.”
Entre las profesiones que necesitan título, en este caso universitario, se encuentra la de periodista, tal como lo exige el artículo 2 de la Ley de Ejercicio del Periodismo, que señala que para el ejercicio de la profesión de periodista se requiere poseer el título de Licenciado en Periodismo otorgado por una Universidad, sea nacional o extranjera; y además el Licenciado en Periodismo debe estar inscrito en le Colegio Nacional de Periodismo (CNP) y en el Instituto de Previsión Social del Periodista (IPSP).
Tanto la disposición constitucional, como la legal, obedecen a la conciencia tanto del constituyente como del legislador, de la necesidad que algunas áreas de la vida sean atendidas por personal especializado, egresado en algunos casos de la educación superior, lo que involucra estudios, exámenes, trabajos de campo, en fin lo requerido por el pensum de una carrera universitaria.
Quien suscribe, no entiende como si el constituyente y el legislador, tuvieron en cuenta la necesidad de adquisición de conocimientos particulares para quienes laborarían o prestarían sus funciones en determinadas áreas de la vida, en dichos espacios puedan actuar quienes se presume carecen de esos conocimientos, al no tener los estudios aprobados, necesarios para ejercer la profesión, y hasta para interactuar con ella.
Para quien suscribe, es incomprensible –por ejemplo- que impartan justicia en los órganos jurisdiccionales, legos en derecho como los escabinos (artículo 150 del Código Orgánico Procesal Penal) cuando para aplicar el derecho y fijar los hechos como premisa menor del silogismo sentencial, se requieren conocimientos especializados en materia de apreciación de las pruebas que sólo se adquieren en las cátedras de prueba de los pregrados o postgrados en derecho.
A juicio de quien concurre, permitir tal intrusión de empíricos en una materia especializada, así ella este “avalada” por la ley (Código Orgánico Procesal Penal), es un atentado a la calidad de vida a los usuarios del sistema de justicia.
El ejemplo anterior, destaca la necesidad de que existan áreas de la vida, operadas por profesionales universitarios, tecnólogos, o provenientes de la educación superior, o por técnicos con conocimientos reconocidos oficialmente.
A los profesionales, para que actúen conforme a principios propios de su profesión, y siguiendo pautas éticas, se les impone el deber de inscribirse en un Colegio Profesional, para poder ejercer la profesión, de manera que los Colegios, mediante sus Tribunales Disciplinarios o entes similares, controlen la mala praxis de sus miembros, o las transgresiones a los Códigos de Ética de cada profesión; además que los Colegios Profesionales pueden convertirse en centro de actualización de la profesión, lo que se logra mediante cursos, seminarios, etc.
Por estas razones, para poder ejercer la profesión de periodista, es necesario título universitario de Licenciado en Periodismo, e inscripción en el Colegio Nacional de Periodismo. Sólo quienes reúnan esas condiciones podrán realizar las funciones propias del periodismo, las cuales se efectúan en medios impresos, radiofónicos y audiovisuales, o en cualquier otro que se creare.
Conforme al artículo 3 de la Ley de Ejercicio del Periodismo, son funciones propias del periodista: 1) La búsqueda, la preparación y la redacción de noticias. 2) La edición gráfica. 3) La ilustración fotográfica. 4) La realización de entrevistas periodísticas, entre las que están las que se efectúan en los medios de comunicación de noticias, como son los medios masivos. 5) Los reportajes y demás trabajos periodísticos. 6) La coordinación de los puntos anteriores dentro de los medios de comunicación social impresos, radiofónicos y audiovisuales. 7) Las agencias informativas. 8) Las oficinas de prensa o información de empresas o instituciones públicas o privadas, que son aquellas que difunden y recogen información para esas empresas.
Estas funciones propias del periodismo, que incluyen la locución en los medios radiofónicos y audiovisuales de lo que conforma el ejercicio de la profesión, no coliden con la libertad de expresión establecida en el artículo 57 constitucional, que otorga a cada persona el derecho a expresar libremente sus pensamientos, sus ideas u opiniones de viva voz, por escrito o mediante cualquier medio de comunicación y difusión.
Lo que sucede es que así como una persona que no es abogado, no puede subir a estrados a defender a una parte, a pesar de que está expresando su pensamiento u opinión libremente, ya que estaría invadiendo el campo del ejercicio profesional del abogado, garantizado igualmente por la Constitución, así mismo la libertad de expresión o derecho de expresar libremente sus pensamientos, ideas u opiniones, encuentra en determinados ámbitos la barrera del artículo 105 constitucional, y la Ley del Ejercicio del Periodismo, que es una forma de desarrollo del citado artículo 105, impide, si lo que se pretende expresar es materia correspondiente a la función propia del periodista, que ella sea invadida por otra persona; al igual que la Ley de Ejercicio de la Medicina, prohíbe que alguien que no sea médico monte un consultorio y recete a pesar de que de esa forma se está expresando.
Ahora bien, la función de periodista no puede ejercerse sino utilizando los medios de comunicación masivos impresos, radiofónicos o audiovisuales, excepto en las agencias informativas u oficinas de prensa, y con respecto a las agencias informativas, o a cualquier periodista dedicado a la búsqueda de noticias, las informaciones y noticias que transmitan lo serán a través de los medios de comunicación masivos, en contraposición a los medios informativos y divulgativos de actividades propias que existan sin fines de lucro y donde se puede ejercer la función periodística sin ser Licenciado en Periodismo, tal como lo reconoce por excepción la Ley de Ejercicio del Periodismo.
Dentro de esos medios de comunicación masiva, la búsqueda, preparación y redacción de noticias no puede ser realizada sino por periodistas; las entrevistas y reportajes no pueden ser efectuadas sino por periodistas; la presentación de artículos o programas de opinión fundados en noticias, fotos o ilustraciones, sólo pueden ser realizadas por periodistas, ya que se trata de trabajos periodísticos.
Igualmente, la coordinación de todas estas actividades en los medios, sólo corresponderá a los periodistas, y el que la Constitución y la Ley no permita a personas ajenas a la profesión realizar estas funciones, a juicio de quien suscribe, en nada perjudica la libertad que tiene la persona de expresar sus ideas, pensamientos u opiniones, ya que las actividades periodísticas señaladas se rigen por el artículo 105 constitucional y no por el 57 del mismo texto. Es más, mientras la persona no persiga como medio de vida la búsqueda, preparación y redacción de noticias, y esporádicamente informe públicamente de algún suceso, estará utilizando cabalmente el derecho que le otorga el artículo 57 constitucional.
Por otra parte, las personas pueden acceder a los medios a expresar sus ideas, pensamientos, creencias u opiniones, siempre que no invadan el ámbito de la función periodística.
Así, en los periódicos hay personas que escriben habitualmente artículos de opinión, en base al acontecer nacional, o sobre sucesos pasados, o sobre materia especializada, y ello no constituye ejercicio ilegal del periodismo; pero si lo que pretenden, así sea en forma encubierta, es realizar entrevistas, reportajes, etc, entonces si se está ante una violación de la Ley de Ejercicio del Periodismo.
Está última ley, permite que los directores de medios de comunicación social no sean periodistas, al igual que los directores de programas de medios radiofónicos o audiovisuales. Ello -en criterio de quien suscribe- es correcto porque lo que se dirige requiere de técnicas y conocimientos que pudieran no tener conexión con la función periodística, tal como ocurre cuando se planifica la circulación de un diario, o la parte técnica de montar un programa radiofónico o audiovisual; y en ese sentido, interpreto el parágrafo segundo del artículo 3° de la Ley de Ejercicio del Periodismo, cuando permite a los directores de medios, dirigirlos, planificarlos, y conducir programas radiales o audiovisuales. Funciones y programas que pudieran no tener nexo alguno con la función periodística, como serían musicales, comedias, telenovelas, etc. Se trata de una excepción con los directores de medios, emanada de la realidad, que un medio no solo cumple una función periodística, sino publicitaria, propagandística, de entretenimiento, etc, que va mas allá que lo estrictamente periodístico, contemplado en el artículo 3 de la Ley de Ejercicio del Periodismo.
El parágrafo segundo de dicha ley, en su párrafo final, dice: “Los directores de programas de medios radiofónicos y audiovisuales, los moderadores, anunciadores y locutores ejercerán plenamente sus funciones”. A juicio de quien suscribe, tal mención en el transcrito parágrafo no significa que podrán invadir el campo propio del periodista, sino que no tendrán cortapisa en realizar sus labores en dichos programas, pero no por ello están habilitados para preparar noticias, efectuar reportajes o entrevistar personas. Indudablemente ésto no es la función de locutores y animadores; y en cuanto a los moderadores, la palabra (moderador) lo representa, se trata de un conductor de un programa con varios intervinientes, que equilibra las intervenciones y les garantiza la libertad de expresión.
Por lo tanto, la función periodística no puede ser delegada en quien no posea la licenciatura, y con ello no se disminuye ni vulnera la libertad de expresión, ya que cualquiera puede expresar sus ideas y pensamientos, si es que los medios le dan esa oportunidad. Lo que cualquiera no puede es sustituir al profesional en lo que es el campo de su profesión.
No aceptar tal situación, es crear una desigualdad entre los periodistas y quienes usurpen sus funciones, ya que los primeros están sujetos a un Código de Ética, a un Tribunal Disciplinario que puede suspenderlo en el ejercicio profesional (además de estar sujetos a los ordinarios por los delitos que cometieren), a contribuir al sistema de seguridad social, a que contra él se ejerza el derecho de rectificación o de aclaración ante la reclamación que se le haga (artículo 9 de la Ley de Ejercicio del Periodismo), mientras que los segundos no.
Tal desigualdad, que favorece a quien no se adapta a lo exigido por el artículo 105 constitucional, en detrimento de quien cumple con las leyes, es en opinión de quien suscribe violatoria del artículo 21 de la vigente Constitución, y viene a fundamentar la opinión, que la función periodística no es delegable en quienes no son Licenciados en Periodismo, sin que ello atente contra la libertad de expresión o de emisión del pensamiento, la cual sigue incólume en quien quiere opinar o informar de algo, si es que le dan cabida en los medios. Serían estos los que podrían infringir el artículo 57 constitucional, si arbitrariamente no dieren cabida a la expresión de quienes lo soliciten.
Por todo lo expuesto, quien suscribe considera que la interpretación que mediante opinión consultiva diere la Corte Interamericana de los Derechos Humanos al artículo 13 de la Convención Americana de Derechos Humanos, Pacto de Sana José de Costa Rica, y que se reproduce en este fallo, no es contraria a lo que se ha señalado.
Toda persona que tiene acceso a los medios de comunicación, puede expresar sus pensamientos, ideas y opiniones, que es lo que garantizó la opinión consultiva referida, y tal cosa ocurre en Venezuela, pero ello no significa que en los medios, cualquiera pueda realizar la función periodística, entrevistando gente, haciendo reportajes, etc.
Ello, de ocurrir se convierte en un ejercicio ilegal de la profesión, y considero que el fallo ha debido hacer hincapié en este sentido, utilizando este argumento para negar la colegiación a quien no fuere Licenciado en Periodismo.
En Caracas, a la fecha ut supra.
El Presidente de la Sala,
Iván Rincón Urdaneta
El Vicepresidente-concurrente,
Jesús Eduardo Cabrera Romero
Los Magistrados,
José Manuel Delgado Ocando
Antonio José García García
Pedro Rafael Rondón Haaz
El Secretario,
José Leonardo Requena Cabello
JECR/
Exp 00-1445
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